二次供水作為城市供水大系統(tǒng)的末端環(huán)節(jié)，常被稱為是城市供水的“最后一公里”，直接面對居民，是供水質(zhì)量和安全的最后保障。但與此同時，這個環(huán)節(jié)也不時被爆出問題。這到底是怎么回事？這種情況是如何產(chǎn)生的？該如何認(rèn)識、如何避免？本文結(jié)合具體案例，試圖從這個角度進(jìn)行一點(diǎn)探析，希望能為供水企業(yè)和關(guān)注此事的民眾提供一些參考。
來源：綠谷工作室 作者：谷林
二次供水是“供水高峰論壇”每年必須關(guān)注的話題，今年也不例外。
二次供水作為城市供水大系統(tǒng)的末端環(huán)節(jié)，常被稱為是城市供水的“最后一公里”，直接面對居民，是供水質(zhì)量和安全的最后保障。但與此同時，這個環(huán)節(jié)也不時被爆出問題。這到底是怎么回事？這種情況是如何產(chǎn)生的？該如何認(rèn)識、如何避免？本文結(jié)合具體案例，試圖從這個角度進(jìn)行一點(diǎn)探析，希望能為供水企業(yè)和關(guān)注此事的民眾提供一些參考。
處罰案例暴露二次供水的痛點(diǎn)與難點(diǎn)
2019年7月12日，國家市場監(jiān)管總局反壟斷局發(fā)布公告：天津自來水公司負(fù)責(zé)提供天津市南主城區(qū)的城市公共自來水服務(wù)，占據(jù)著該地區(qū)自來水服務(wù)市場支配地位。在其負(fù)責(zé)的供水區(qū)域內(nèi)，房地產(chǎn)開發(fā)商取得供水服務(wù)后，還需自主建設(shè)二次供水設(shè)施才能實(shí)現(xiàn)自來水到戶。在此過程中，天津自來水公司要求房地產(chǎn)公司必須簽訂《新建二次供水設(shè)施自行建設(shè)保證書》，指定房地產(chǎn)公司使用其子公司天津市華澄公司生產(chǎn)的HC系列電器控制柜和遠(yuǎn)程監(jiān)控子站等，否則無法獲得自來水供應(yīng)服務(wù)。除此之外，天津市自來水公司還利用自身具備的二次供水工程審核驗(yàn)收職能，要求房地產(chǎn)開發(fā)商出具華澄公司的工程款憑證才能獲準(zhǔn)工程施工。
天津市市場監(jiān)督管理委員經(jīng)過調(diào)查，認(rèn)為天津自來水公司利用其市場支配地位，在提供供水服務(wù)時附加不合理交易條件，損害了交易相對方的自主選擇權(quán)，排除、限制了二次供水工程中其他合法經(jīng)營者參與市場公平競爭，違反了《反壟斷法》第十七條“沒有正當(dāng)理由搭售商品，或者在交易時附加其他不合理的交易條件”的規(guī)定。因此對其罰款7438622.77元，成為2019年國內(nèi)反壟斷執(zhí)法部門對公用企業(yè)開出的首張反壟斷罰單。（推薦閱讀：總局發(fā)布天津市自來水集團(tuán)有限公司濫用市場支配地位案行政處罰決定書）
事實(shí)上，類似這樣的情況并不少見。2017年全國工商系統(tǒng)專門查辦了廣東、內(nèi)蒙古、新疆、江蘇等地6件供水企業(yè)壟斷案，引起業(yè)內(nèi)關(guān)注。其中包括吳江華衍水務(wù)有限公司（下文簡稱“吳江華衍水務(wù)”）。
吳江華衍水務(wù)成立于2005年10月，是香港上市公司中華煤氣有限公司在內(nèi)地第一個水務(wù)合資項(xiàng)目，享有吳江行政區(qū)域內(nèi)30年供水特許經(jīng)營權(quán)。
國家工商總局公布的處罰決定書顯示：吳江華衍水務(wù)在供水經(jīng)營中，利用其在吳江區(qū)范圍內(nèi)公共自來水供水服務(wù)的支配地位，明示或暗示房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將給水安裝工程、二次供水工程、接水裝表工程等交由其全資子公司吳江華衍建筑工程安裝有限公司或其指定的企業(yè)施工；對供水工程所需的水表、管材等主要材料和設(shè)備，要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、施工單位必須使用當(dāng)事人提供或指定的品牌、廠商。
這樣基于壟斷地位的交易行為，讓房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在供水工程施工單位的選擇、材料設(shè)備的采購等方面沒有自主選擇權(quán)，破壞了公平競爭的市場秩序，也違反了國家的法律。
中國水網(wǎng)2017年因此專門組織了一場主題沙龍。（推薦閱讀：供水企業(yè)的四大困境與六個出路）大家認(rèn)為，這樣的判罰案例為行業(yè)發(fā)展敲響了警鐘，同時也或許是行業(yè)改革發(fā)展的新機(jī)遇。在這種現(xiàn)象背后，供水企業(yè)，特別是二次供水遭遇的“兩難處境”的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，也獲得更多關(guān)注，亟待解決或改變。
權(quán)責(zé)錯位 二次供水面臨“兩難”境地
回顧我國供水行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，供水公司最初是由政府統(tǒng)管的事業(yè)單位，慢慢發(fā)展成國企，隨后， 2003和2004年出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》逐漸將供水行業(yè)向市場化推進(jìn)。供水企業(yè)的身份也因此處于“尷尬”的地位：既是市場化運(yùn)作，又要承擔(dān)公共服務(wù)的功能。
E20環(huán)境平臺首席合伙人、E20研究院院長傅濤在其著作《市場化進(jìn)程中的市場水業(yè)》中專門談及這個問題。他介紹：城市水業(yè)因其具有這種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”屬性，不同于純粹以供需關(guān)系決定的商品體系，在經(jīng)營特征上具有自然壟斷的特性。
按照經(jīng)濟(jì)學(xué)對自然壟斷的解釋，讓一家企業(yè)在一定的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行壟斷性經(jīng)營比多個企業(yè)同時生產(chǎn)經(jīng)營更有效率。從促進(jìn)公眾福利的角度，這種允許一家企業(yè)在一定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行壟斷經(jīng)營的模式會是更優(yōu)選擇。
自來水從出廠到入戶要經(jīng)歷原水供應(yīng)、制水生產(chǎn)、管網(wǎng)輸送、（小區(qū)）二次供水四個環(huán)節(jié)。二次供水是指單位或個人將城市公共供水或自建設(shè)施供水經(jīng)儲存、加壓，通過管道再供用戶或自用的形式，是城市供水系統(tǒng)的最后一環(huán)，很多中高層小區(qū)均采用這種供水方式。
圖注：自來水的誕生過程：供水企業(yè)保證水在進(jìn)入小區(qū)時合格，而進(jìn)入居民家前的“最后一公里”，一般由開發(fā)商、物業(yè)或房產(chǎn)所有者來負(fù)責(zé)
二次供水過程中產(chǎn)生的水質(zhì)問題，與復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)相關(guān)。我國《物權(quán)法》界定，二次供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)屬于全體業(yè)主，業(yè)主應(yīng)承擔(dān)其維護(hù)的責(zé)任。業(yè)主可以自行管理，也可以委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他方進(jìn)行二次供水服務(wù)。一般來說，二次供水泵房的整體建筑主體的后期修繕、安防措施、附屬通風(fēng)、排水、外部環(huán)境等責(zé)任主體前期是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，后期是業(yè)主委員會、物業(yè)公司；另外一些公房小區(qū)，還涉及到單位、房管所，而一些沒有物業(yè)公司的老舊小區(qū)也有可能陷入二次供水管理的“真空”地帶。
產(chǎn)權(quán)問題繁瑣，直接導(dǎo)致供水設(shè)施有人建，無人修。管理水平參差不齊、供水設(shè)施陳舊，二次供水工作的推進(jìn)，往往就卡在設(shè)施的維護(hù)和維修上。
供水企業(yè)在不擁有二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)的情況下，如果也沒有得到授權(quán)去管理這些二次供水設(shè)施，只能保證水在進(jìn)入小區(qū)時合格。即便實(shí)現(xiàn)抄表到戶，自來水公司負(fù)責(zé)自來水管道的維護(hù)，但并不包括小區(qū)內(nèi)部的二次加壓管道。
由于二次供水設(shè)施無明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不少開發(fā)商為了節(jié)約成本，就選用品質(zhì)較差的管材、水箱等供水設(shè)備，在施工安裝上也不規(guī)范，留下了管理和運(yùn)營隱患。而一些負(fù)責(zé)管理、運(yùn)維二次供水的物業(yè)公司因?yàn)楣芾聿粚I(yè)、運(yùn)維水平低，供水質(zhì)量堪憂。有些小區(qū)物業(yè)能定期清理水箱的衛(wèi)生條件尚可，有一些小區(qū)的二次供水儲水箱常年無人清洗，有的二次供水設(shè)施在單獨(dú)房間，無專人看管，出入方便，存在重大安全隱患。
根據(jù)東北網(wǎng)記者2020年在某小區(qū)采訪現(xiàn)場了解到，建于2000年的小區(qū)，二次供水設(shè)施由小區(qū)物業(yè)自行管理。由于年久失修、管理不善，二次供水泵房設(shè)備和院內(nèi)管線老化嚴(yán)重，水質(zhì)下降、水壓不足，供水安全存在隱患。而新華網(wǎng)2020年報(bào)道，在廣西南寧，由于二次供水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，管理主體多元化，日常維護(hù)不規(guī)范，造成部分小區(qū)內(nèi)部供水管道“跑冒滴漏”、水質(zhì)面臨污染風(fēng)險(xiǎn)。
雖然如此，從居民的角度，很多人也并不愿意出錢來更換二次供水設(shè)施（產(chǎn)權(quán)是自己的，應(yīng)該產(chǎn)權(quán)方出資負(fù)責(zé)設(shè)施更換）。一般是大家發(fā)現(xiàn)供水問題就找供水企業(yè)，或者找政府。出于維護(hù)社會穩(wěn)定的考慮，政府都會向供水企業(yè)施加壓力，讓供水企業(yè)承擔(dān)服務(wù)工作。
承擔(dān)了本屬于物業(yè)承擔(dān)的責(zé)任暫且不說，更為主要的是：因?yàn)槎喂┧漠a(chǎn)權(quán)不屬于供水企業(yè)，供水企業(yè)無法指定二次供水的施工商和設(shè)備供應(yīng)商的權(quán)力，如果施工管材和施工質(zhì)量得不到保證，后期運(yùn)維的風(fēng)險(xiǎn)會很高，需要供水企業(yè)投入大量人力物力去維修。如果需要更換設(shè)施，如何通過業(yè)委會議事機(jī)制讓業(yè)主共同出資決議更是個非常困難的事情。
而現(xiàn)有的水價(jià)內(nèi)并不含這些二次供水設(shè)施的改造和維護(hù)的成本。這些成本，有些地方允許供水公司可以對二次供水進(jìn)行專門收費(fèi)，有些地方則讓供水企業(yè)自行承擔(dān)相關(guān)損失或先行墊付相關(guān)費(fèi)用。如果供水公司先期墊付后再找政府支付，或通過水價(jià)調(diào)整進(jìn)行平衡，往往困難重重。
而從便于管理和節(jié)省成本的角度，由供水公司指定品牌或統(tǒng)一安裝，則供水公司有可能面臨壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。這種矛盾無疑讓供水企業(yè)陷入一個兩難境地。
“建管合一”是趨勢 多方探索解決之道
為此，各地供水行業(yè)都在積極探索解決方式，“建管合一”漸成業(yè)內(nèi)共識：2006年，珠海開始由供水部門接手小區(qū)內(nèi)二次供水設(shè)施的管理。2007年，合肥供水集團(tuán)依據(jù)自身特點(diǎn)，探索以“建管合一”的方式對二次供水設(shè)施進(jìn)行管理……
隨著探索的發(fā)展，“建管合一”在江浙一帶日益成熟，由政府制定一些標(biāo)準(zhǔn)，按建筑面積來交配套費(fèi)和維護(hù)管理費(fèi)，交由供水企業(yè)統(tǒng)一建設(shè)和管理，而且成效明顯。據(jù)了解，實(shí)現(xiàn)建管合一的南京，全年爆管率為零，而紹興的供水管網(wǎng)漏損率低到全年不超過4%，居民用水水質(zhì)、水壓也得到了有效保障。
一些地方也出臺了一些具體措施，來保障供水企業(yè)對二次供水建設(shè)質(zhì)量和設(shè)施使用有更多的把控力。
如寧波市在2010年1月份出臺了《關(guān)于理順中心城區(qū)二次供水體制的實(shí)施意見》，要求新建住宅直接管水到戶。既有的二次住宅分三年進(jìn)行改造。2011年，寧波市城市管理局、建設(shè)委員會印發(fā)《寧波市中高層住宅二次供水設(shè)施移交管理辦法》，明確了建設(shè)單位、物業(yè)企業(yè)、供水企業(yè)及業(yè)主等在改造過程中的職責(zé)及工作程序。（如下圖）這次改革，被行業(yè)認(rèn)為開創(chuàng)了“政府主導(dǎo)、企業(yè)實(shí)施、新老全面接收”的寧波模式。經(jīng)過持續(xù)優(yōu)化和改進(jìn)，寧波現(xiàn)已基本形成了二次供水從體制改革、設(shè)施建設(shè)到后期運(yùn)行一整套較為系統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)。
寧波二次供水相關(guān)政策和二供改造示意圖
2012年，四川省出臺了《四川省城市二次供水管理辦法》，文件明確提出：產(chǎn)權(quán)人需改建、擴(kuò)建二次供水設(shè)施的，其建設(shè)費(fèi)用由產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)；新建的二次供水設(shè)施完工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)城市供水企業(yè)按照國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行驗(yàn)收。驗(yàn)收合格的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將二次供水設(shè)施設(shè)備及相關(guān)管線的所有權(quán)移交給組織安裝施工的城市供水企業(yè)。改（擴(kuò)）建的二次供水設(shè)施完工并按規(guī)定驗(yàn)收合格后，由業(yè)主大會決定是否將設(shè)施設(shè)備及相關(guān)管線的所有權(quán)移交給城市供水企業(yè)。而對已建成交付使用的二次供水設(shè)施，產(chǎn)權(quán)人應(yīng)向城市供水企業(yè)提出申請，由城市供水企業(yè)進(jìn)行二次供水設(shè)施驗(yàn)收，不合格的由產(chǎn)權(quán)人自費(fèi)整改至驗(yàn)收合格。
在各地探索的基礎(chǔ)上，2015年，住建部、國家發(fā)改委、公安部、國家衛(wèi)計(jì)委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鎮(zhèn)居民二次供水設(shè)施建設(shè)與管理確保水質(zhì)安全的通知》（建城［2015]31號），正式要求各地推進(jìn)二次供水設(shè)施運(yùn)行維護(hù)專業(yè)化，鼓勵供水企業(yè)通過統(tǒng)建統(tǒng)管等方式，對二次供水設(shè)施實(shí)施專業(yè)運(yùn)行維護(hù)，并規(guī)定二次供水設(shè)施的運(yùn)維費(fèi)用原則上并入供水價(jià)格進(jìn)行彌補(bǔ)。
寧波市自來水有限公司副總經(jīng)理何建榮在“2021（第六屆）供水高峰論壇”上發(fā)言認(rèn)為，四部委的這個政策為全國各地二次供水體制改革按下了快進(jìn)鍵，中高層住宅二次供水逐步由物業(yè)企業(yè)的屬地管理向供水企業(yè)的集中管理轉(zhuǎn)變。
2016年開始，西安市通過改造把居民小區(qū)二次供水管理職責(zé)逐步移交給自來水有限公司，由自來水公司直抄直管；2016年初，河南平頂山市水務(wù)公司對新建樓盤的二次供水設(shè)施試行了統(tǒng)建統(tǒng)管，由水務(wù)公司按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對二次供水設(shè)施進(jìn)行后期管理、清洗、維護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測等工作，取得了良好的效果，居民供水滿意度大幅提升。
為了解決二次供水建設(shè)中的資金問題，一些地方也在積極推進(jìn)：
2020年10月，新版的《合肥市二次供水管理辦法》（合政〔2020〕208號）正式施行。在鼓勵建設(shè)單位委托供水企業(yè)對居民住宅二次供水設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)統(tǒng)一管理外，明確了老舊居民住宅區(qū)的二次供水設(shè)施，由市、縣（市）區(qū)人民政府統(tǒng)籌資金，城市供水企業(yè)按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整改后接收。在基本水價(jià)之外，單獨(dú)設(shè)立了二次供水水價(jià)，并明確了二次供水水價(jià)所包含的用途。
2020年12月，寧波發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整新建住宅小區(qū)自來水工程安裝配套費(fèi)的通知》（甬發(fā)改價(jià)格〔2020〕503號）。文件規(guī)定：凡在寧波市水務(wù)環(huán)境集團(tuán)有限公司供水區(qū)域范圍內(nèi)新建住宅小區(qū)組織實(shí)施自來水工程（指從住宅小區(qū)紅線外附近的自來水總管至住宅小區(qū)內(nèi)用戶水表的供水管道、設(shè)施等，不包括泵房土建工程）配套設(shè)施建設(shè)的，可按規(guī)定收取住宅小區(qū)自來水工程安裝配套費(fèi)。由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將此費(fèi)用計(jì)入房地產(chǎn)開發(fā)成本進(jìn)行收取，支付給供水企業(yè)。（具體可閱讀：寧波調(diào)整新建住宅小區(qū)自來水工程安裝配套費(fèi) ）
政府的支持給了供水企業(yè)更多的責(zé)任，也讓企業(yè)有了開頭所述案例中“濫用支配地位”的機(jī)會。為了規(guī)避壟斷風(fēng)險(xiǎn)，不少企業(yè)進(jìn)行了諸多可供借鑒的嘗試。
如長沙供水公司在采購環(huán)節(jié)，施工材料、水表、閥門等管材均通過政府的采購中心平臺公開招標(biāo)，價(jià)格也絕不高于市場價(jià)格。在施工和設(shè)計(jì)方面，供水企業(yè)投資的也通過政府的平臺進(jìn)行招標(biāo)，并對相應(yīng)事項(xiàng)邀請物價(jià)局等進(jìn)行審核；
常熟的二次供水也是通過政府進(jìn)行第三方平臺進(jìn)行設(shè)備招標(biāo)，選三家供應(yīng)商，供開發(fā)商選擇。
珠海水務(wù)集團(tuán)前副總經(jīng)理方曄等人建議，可以建立一個供應(yīng)商庫供開發(fā)商選擇。供應(yīng)商開放競爭，在采購過程中可以設(shè)定門檻或指定品牌，將不符合質(zhì)量要求的廠家篩選掉。各供水企業(yè)陸續(xù)建立了設(shè)備全生命周期管理系統(tǒng)，對涉水設(shè)備從出廠到淘汰進(jìn)行全面的性能、完好率以及財(cái)務(wù)等的多維度評價(jià)并建立了相應(yīng)的品牌庫，指定的品牌可以從品牌庫中按一定規(guī)則產(chǎn)生，以保證服務(wù)的延續(xù)性。誰符合條件誰進(jìn)來，不符合條件就出去。
方曄認(rèn)為，從供水企業(yè)和用戶的角度來看，二次供水設(shè)施和管網(wǎng)都應(yīng)由供水企業(yè)建管才合理，供水企業(yè)對建設(shè)質(zhì)量和后期的運(yùn)維效果負(fù)責(zé)。供水壟斷是由其行業(yè)自然屬性決定的，跟經(jīng)營性質(zhì)沒有關(guān)系，我們不用回避，關(guān)鍵是在政府的監(jiān)管和公眾的監(jiān)督下做好相應(yīng)的服務(wù)，不以壟斷地位牟利，讓民眾滿意。
他介紹，部分城市的供水企業(yè)存在小區(qū)二次供水設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)壟斷的問題，價(jià)格不透明，但已經(jīng)越來越少了，不是主流。供水企業(yè)應(yīng)該通過優(yōu)質(zhì)、貼心、專業(yè)的服務(wù)，透明的價(jià)格來統(tǒng)籌小區(qū)二次供水管網(wǎng)和設(shè)施的建設(shè)和管養(yǎng)，做好自律，同時政府也要加強(qiáng)監(jiān)管，通過立法保障投資經(jīng)營者的合法權(quán)益。（感謝方曄總對本文的審閱和支持）
