我國的改革開放事業是一項前無古人的偉大壯舉，其最值得稱道之處，是在無任何經驗可循的情況下小平同志以非凡的膽識提出了“摸著石頭過河”理論，帶領全黨、全國人民走出了一條獨特的“中國道路”，取得了令世人矚目的豐碩成果，形成了令世界尊敬的“中國經驗”。
當然，我們也應注意“過河理論”的階段性和適用性。它突出的價值是在改革“試水”階段，無章可循、無例可引，“過河理論”賦予我們在未知領域勇于探索的勇氣，突破認識禁區，以實踐之功破解思想禁錮、開創篳路藍縷之路。該理論后來之所以備受尊崇，主要的，與其為我國的改革開放事業結出碩果有直接關系。而在經過一段時間探索、取得大量經驗和教訓之后，則應及時總結，以期獲得人類認識論從冒險到必然的理性轉變，從而超越改革的原始階段，穩妥趟過改革的“深水區”。
目前，我國國有企業的改革已進入最后的攻堅階段，集中于市政公用事業、壟斷行業、軍工企業等特殊領域、“深水區域”。水務作為市政公用行業的一部分，2002年來七年間的改革實踐可謂歷經波折、喜憂參半，與之相伴的則集中表現在認識論層面對“市場化”和“引進市場機制”的認識分歧上。
實踐是認識的現實反映，還是檢驗認識論真偽的標準。在水務等市政公用行業即將迎來新一輪改革浪潮之際，我們以七年來改革實踐正反兩個方面的經驗為基礎，從認識論上徹底厘清“市場化”和“引進市場機制”的實質，有助于穩妥、快速、負責任地推進下一階段的水務改革。
一、“市場化”和“引進市場機制”二者是何關系？對水務改革有何影響？
“市場化”和“引進市場機制”的提出，較早始于2002年建設部印發的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》(建城[2002]272號)，提出“……確保社會公眾利益，促進市政公用行業發展為目的，加快推進市政公用行業市場化進程，引入競爭機制……”。
客觀地講，起初有關部委對于兩個概念似乎并無特別區分，在改革文件中交替使用，包括水務行業在內的市政公用行業對此也沒有特別在意。比如：
2002年4月建設部和原國家計委、財政部、水利部、國家環保總局聯合發布的《關于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》(計價格[2002]515號)，文件要求，“改革城市供水企業和污水處理企業經營管理體制，努力引入市場機制……城市供水價格改革應同供水企業、污水處理企業的改革以及經營機制的轉換結合起來。供水企業和污水處理企業改制的關鍵是引入市場機制”；
2004年3月建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》(建設部令第126號)則提出，“為了加快推進市政公用事業市場化……制定本辦法”。
但是，隨著實踐的深入，大量“問題改革”、“失敗改革”案例涌現，市政公用行業尤其是水務行業才開始了對兩個概念的反思，并不斷反饋給上層建筑，并受到了黨和國家領導人的重視。
為了穩妥趟過“深水區”，從理論層面探討“市場化”和“引進市場機制”及其對水務改革的影響，不僅是迫切的現實課題，也是富有價值的理論探索。
（一）“市場化”及其影響
特許經營專家、住建部政策法規司副司長徐宗威認為，在市政公用領域實行“市場化”的本質，是要求將公用事業的投資、經營、價格、消費等行為全部遵循市場規律，使公用事業的投資主體、經營機制、價格調整方式都交給市場。
應當說，市場化改革是我國國有企業三十年改革的主要經驗，但主要適用于競爭性領域。如果簡單復制到公益性、公共性很強的行業，就會為有的地方政府“甩包袱”提供政策依據，并造成嚴重的社會問題。較早于水務行業，醫療行業是因市場化改革而導致嚴重惡果的領域，2003~2005年國務院發展研究中心與世界衛生組織合作的“中國醫療衛生體制改革”課題研究稱“我國醫改工作基本不成功”，認為“醫療衛生體制出現商業化、市場化的傾向是完全錯誤的，違背了醫療衛生事業的基本規律”，指出“中國醫療改革應該回歸其公共服務產品的本質”。
如何全面評價公用事業實行市場化改革的成果？徐宗威認為，成績和代價兼有。成績主要表現在三個方面：在理論上使人們對市政公用事業及其產品的認識有了很大提升；使市政公用事業的投資體制、經營體制、價格體制、管理體制等發生重大變化，打破了國有經濟一統天下的格局；市場機制進入到市政公用企業的經營管理中，對資源的整合力度比過去大大加強，在一定程度上解決了公共財政不足的問題，帶動了公用企業改革、實行了特許經營。但其代價也顯而易見：一是社會公眾支付公共產品的負擔大幅度提高，二是公眾強烈質疑政府的公共服務職能、產生了社會穩定隱患，三是國有經濟在這一領域的控制力、影響力和帶動力下降。
應當說，徐宗威對市場化改革對市政公用行業影響的分析是全面而中肯的。2002年市場化改革以來，政府財政從發展城市水務的負擔中獲得了很大解脫，有的地方甚至利用招標這一工具溢價轉讓水務產權，變現歷屆政府積累的水務資產、透支市民的未來，外商在溢價收購之后依據契約攫取了巨大的商業利益，而公眾則承擔了這種改革的主要代價，造成了民怨，給后屆政府執政埋下了隱患。浦東、蘭州、昆明等供水項目和合肥王小郢污水項目等溢價轉讓之后，經過不長時間的運營實踐，其惡果已于2009年昭然天下。
（二）“引入市場機制”及其影響
引進市場機制，是側重于要求政府和市政公用企業尊重市場規律，形成由市場主導、而不是行政主導的企業運營機制，包括含運營主體的企業化和運營管理的市場化，以及形成由市場主導的公用產品價格形成機制。在市政公用行業引入市場機制，仍以政府為投資主體、終極責任主體和特許經營主體、價格控制主體，而要求企業在內部經營機制、資本運作等方面按照市場規律辦事。
水務行業七年來在引進市場機制方面的改革探索，集中在水價改革、薪酬與績效考評制度改革、集團化改造后內控方式改革等方面，并取得了可觀的成果。
水價方面，我國正面臨著從過去行政定價過于僵化、滯后于經濟社會發展，向著水價與成本聯動的動態化、法治化的方向改革。但由于水價問題的核心——成本監審問題一直未獲得政策層面的有效解決，公眾對成本的透明性、合理性質疑強烈，導致水價改革陷入停頓狀態。以薪酬與績效考評制度為核心的勞動、人事、工資三項制度改革，是水務行業在現有體制之下自身能夠決策的少量改革方式之一。淄博市自來水公司總經理王艷明認為，人力資源管理制度改革是水務行業積極探索改革新路、自覺引入市場機制的重要體現，對于促進企業自身的健康、持續、穩定發展具有戰略意義。
2003年4月之后，各級國有資產監督管理部門相繼成立。在控制方式收緊的情況下，各地水司在引入市場機制方面仍有所努力和建樹，一大批企業自行推動了公司制改造，其中組建供水集團、水務集團達80余家，改制后進一步促進了企業經營機制的改革。目前，水務行業普遍實行了人事、勞動、分配三項制度改革，在一定程度上優化了內部管理狀況。四川省供水行業推行了以“精細化管理”為中心的流程優化；山東省形成了有行業特色，對外具有競爭性、對內具有激勵性的薪酬管理和績效考評制度；上海、浙江等省市則推出了品牌服務。這些尊重市場、主動引進競爭機制的改革努力在很大程度上提高了水務行業的服務質量、服務效率，公眾對水務行業的評價較之過去及其他行業也有了明顯提高。
（三）對“市場化”和“引進市場機制”的直觀比較
雖然兩個概念具有高度的近似性和一定的關聯性，但我們依然能夠從實踐的角度直觀地對二者加以區別。
1.表現形式之一：“市場化”強調市場經營主體的多個化、投資主體的多元化，重視外在形式，通過外在變革尋求外部競爭性，以期提升服務；“引進市場機制”重視水務資產和業務的內在統一性和不可分離性，在維護統一經營的前提下強調內在機制的轉換，重視內在，通過按市場規律辦事激活內在競爭動力，以期提升服務。如：
1999年11月上海市自來水公司實行改革，分拆為四家獨立核算、廠網一體的供水企業。當時的決策者認為這樣做有利于形成四家企業之間的有效競爭，提高供水服務。但人們很快就意識到：這種改法忽視了水務行業的自然壟斷特征，雖然被分割為若干個供水市場，但市場間各自獨立，企業間無法競爭關系，反而人為擴大了上層建筑，降低了規模效應。
觀察上海水司的改革，符合“市場化”的典型特征，而不見“引進市場機制”的影子。上海供水行業的同仁認為，這是一種反科學的改革方式，后悔“在全國供水行業帶了不好的頭”。
2.表現形式之二：“市場化”強調對水務產業鏈的分割、分治，分而制之；“引進市場機制”強調在維護水務鏈條統一管理的前提下，實行內部整合，理順各種矛盾和沖突。
自外商投資我國水務以來，最為熱衷的是廠網分離式改革，即：將水廠部分通過招商引資、產權轉讓引進外資，由外資控制經營；管網部分仍由國有供水企業經營，并承擔原有的主要生產成本；合資經營水廠和國有供水企業之間形成固定回報或變相固定回報的成品水結算關系。
觀察以上改革方式，廠網分離確實使當地供水業務出現了兩個經營主體，符合市場化的要求；但對于國有供水企業而言，其在管理水平、經營績效、服務水平方面并不能因此而提升，反而背負了沉重的財務負擔，有的企業甚至成為負資產。
應當說，分而制之首先符合有關部門的統治權謀，只有將管理相對人分割為更多、更小的小型組織，才更有利于服從和加強管理，這是今天我國水務行業多頭管理、多龍治水，水務產業鏈人為割裂的重要成因；其次，分而制之也符合外資并購的要求，以很小的投資成本直接摘取“皇冠上的明珠”，從而獲得巨大收益，而將水務正常運營所必備，但資產量大、工作人員眾多、不能直接實現利益的管網等資產保留在國有供水企業內。
但是，市場化和引進市場機制之間并非對立的兩個概念，而且具有一定的內在聯系。
二、外商及其買辦為何猖獗攻擊“引進市場機制”？
“市場化”和“引進市場機制”原本是改革工作中的兩個常用詞匯，且二者之間關系緊密，卻引發了水務行業長期、激烈的爭論，勢同水火。有人甚至將主張引進市場機制的國有供水企業定性為“反對改革”，其根本原因在于：“引進市場機制”的改革方式不符合某些集團的利益最大化，不符合其買辦鼓吹的商務模式，打擾了他們獨占水務改革成果的迷夢。
2008年10月，水務溢價轉讓的始作俑者、欲為西安水業引進特定外資的北京某工程咨詢公司負責人稱，“在西安自來水公司改制初期，大岳作了近半年的前期方案準備工作，其中一個方案就是通過股權轉讓的方式引入投資人，通過市場化的方式來解決有50多年歷史的自來水公司的根本問題……通過股權轉讓引資的方式受挫之后，西安自來水公司確立了‘自改’的新改制思路，即立足自身，走集團化和供排水一體化的道路”,“現在最大的問題是水業改革現在正面臨新舊兩種觀念的選擇”，金永祥說，“拒絕改革，是觀念落后、保守的表現，這種保守勢力表現為對新生事物的恐懼和不接受”。他“尖銳地”指出，“國內確實有一些地方水務改革搞亂了，但是不能把失敗的案例張冠李戴到市場化改革的初衷之上，不經過調查研究就妄下結論，就反對改革，阻礙改革的順利推進，這樣是不對的”，“現在最主要的問題還是改革和不改革兩種力量的較量的問題”(中國水網，2008年10月29日)。
2008年11月，北京某工程咨詢公司的負責人再次通過媒體強調，“水業改革處在兩種力量較量的關鍵時期。今年7月份西安自來水改革的‘逆轉’表明，中國水業改革會遇到各種問題，稍不留神，可能會導致反市場化回潮。雖然西安改制項目還沒有定論，但是‘自改’的改制定位最終很有可能導致改制成為‘換湯不換藥’的‘游戲’，反市場化的方式不能解決多年由于體制問題產生的諸多如效率、管理等頑疾……只有引入社會資本，才會解決存在的問題”(《水業投資資訊》總第159期)。
2009年7月1日，西安市政府批準了西安水司實行水務一體化、組建水務集團的改革方案，西安水務集團宣告成立。上述人員不再妄評西安改革，轉而攻擊沈陽水務行業引進市場機制的改革工作：
9月20日，在搜狐財經等八家財經類新聞媒體組織的論壇上，上述人員稱“市場機制，我們聽說時間也不是很長，這種詞的發明可能來自于(國有)水務公司。前幾天中央電視搞了一個對話，我也去了，主要是對話沈陽自來水公司的張國強(祥)，他談到了市場機制，他說怎么弄，我給1/3的發工資，另外2/3的人不發工資，怎么辦？他自己去掙錢給自己發工資。當時我問他，我說你作為一個壟斷企業能攬到什么生意呢？如果說用壟斷資源掙錢來發工資可能還不如直接給他發工資了。所以說這種市場機制，我覺得在國內水務企業里面，張總的這種詮釋可能就有代表性，也許可能這個行業想換一個概念來試圖解決這個行業存在問題的一種嘗試和努力。實際上這是很困難的，就像剛才沈陽的這個例子一樣，這個例子可能引發出新的問題，就是老問題沒有解決可能新問題又來了，這種市場機制的概念可能本身就是一個非常模糊的東西”；
10月13日，在全國工商聯環境商會第六期總裁圓桌會議上，上述人員又稱，“前一段時間，我們到中央電視臺的對話，沈陽(水務集團)拋出一個所謂的市場機制，給三分之一職工發工資，三分之二職工不發工資，如果我們市場機制往這個方向走，我覺得是一個行業的災難”，“所以現在我們的這種體制所拋出的市場機制這些東西，確實需要我們回答這些問題。因為這些東西并不奇怪，傳統的公用事業企業離市場經濟最遠，它拋出一個錯誤的市場機制也不奇怪”。
在我國城市水務改革中，改革較早、步子最大、代價最高、否極泰來，首選沈陽，全行業無出其右者。沈陽水務是在多次身披市場化改革之創傷，企業陷于極度困境，后在現任政府的支持下回購水廠、實行水務一體化、組建水務集團，才走上了健康、持續發展之路。沈陽水務改革可謂集巨大代價與豐富經驗為一體，正反兩個方面的實踐都極為豐富、極具教育意義，沈水集團的組建，是國有供水企業自強不息、努力奮斗的最好樣板，且正被多家國內省會水司所效仿。但是，“引進市場機制”的改革方式雖好，因其維護水務行業的統一運營，強調內在改革，不符合某些集團“分而制之”、掠食水務行業核心優良資產的企圖，擋了某些利益集團及其買辦的財路，故而遭到斷章取義、反復攻擊。當然，這也進一步說明我國水務行業改革的長期性、復雜性。
三、什么是衡量水務改革成敗的標準？
稍具哲學常識的人都知道：實踐是檢驗真理的唯一標準。問題是，在評價水務改革項目時，同樣的實踐，在國有供水行業是公認的“問題改革”、“失敗項目”，在外資及其買辦口中卻“非常成功”、“好極了”呢？
這個疑問涉及評價水務改革成敗的標準是什么？誰才是有資格評價水務改革成敗的主體？
北京一家自稱“在27個省會城市做了一百四五十個水務項目”的工程咨詢公司負責人金某稱，“在過去的十幾年時間里，大岳一直是水務行業里面的焦點公司，受議論比較多的項目，最初是在污水行業，在2003年的時候，合肥的王小穎污水處理廠……說一個污水廠溢價了2個多億，大家都瞪大了眼睛，覺得怎么可能這樣，實際上現在運轉了很多年挺好的。所以后來各個地方的政府都到這樣的城市去調研，他的這種水價、他的這種資產價格成了國內的一個參照系。所以從這個意義上講，無冕之王，他建立了一個一種潛規則，他們都學著他，向他學習，我再建設的時候都要達到這個水平，所以社會的進步意義還是很大的”。
金某對自己主持的其他溢價轉讓項目亦稱頌備至，稱“……這些項目有的受到行業的高度關注，但是運轉下來應該說總體效果是非常好的。像蘭州自來水，建設部可能已經三次派調查組去調查，到現在感覺這個項目還是非常成功的。
從國內水務行業的認識來說，蘭州供水項目和王曉郢污水項目是我國供水、污水處理領域“問題改革”的典型：
2004年11月，德國柏林水務，以4.8億元的報價(標底2.68億元)溢價79.1%取得合肥王小郢污水處理廠TOT項目的23年的特許經營權。運營一年之后，新華社記者發表通稿《部分地方大作“水文章” 掏百姓腰包不動聲色》，揭露“水業資產溢價轉讓，地方政府得利，個別領導還可撈好處，買單的卻是公眾”，指出“王小郢污水廠的這一溢價轉讓，表面上看當地政府一下收到了4億多元的建設資金，企業拿到了自己覺得有錢可賺的項目，但公眾最終卻成了唯一的輸家：原本只需支付給污水處理廠每噸不到0.2元基本運營費的公眾，現在不得不改為每噸支付0.75元，且時間長達23年”。2008年底，湖南省某建設局前往考察，適逢企業職工到安徽省委上訪，控訴有關部門“貴賣國資，賤賣職工”；
2007年1月，法國威立雅溢價348.57%收購了蘭州供水集團45%的股權。有關溢價與水價的關聯問題，外商、蘭州市政府及招標中介在公開場合均矢口否認。而貴州省某市國資委在二次考察蘭州項目時，終于獲悉了當地政府對該項目定時調整水價的承諾，水務行業的兄弟單位則通過私人關系獲得了同樣的信息。中國水協指出，“……溢價大部分變現所得的資金沒有用于城市供水事業的發展，而被挪作他用。國有股權賣掉之后，水廠成為資本追求市場利潤的工具，供水規劃難以落實，供水安全無法保障，政府調控能力下降”。蘭州市民中一位叫“西北浪子”的網民在博客中寫道：“不管將來漲不漲價，需要我們大家認真反思的是究竟是‘誰‘將這樣更加霸道的外資壟斷經營者引入蘭州，出賣了維持我們基本生命的公共產品——自來水的經營權，輕易把它交給一個唯利是圖的外商來經營，才形成了今天‘引狼入室，反咬一口’的尷尬局面？”
然而，王曉郢、蘭州項目的招標中介之所以罔顧事實、狂妄吹噓“非常成功”，并非毫無道理——王曉郢污水項目轉讓，該中介僅從政府的2.12億元溢價收入中按比例分成就高達近千萬元；蘭州供水項目轉讓，該招標公司的招標費不僅高達198萬元的天價，因溢價有功，另獲40萬元的額外獎勵。以其人角度，王曉郢、蘭州的溢價轉讓項目當然是“非常成功的”。
如何看待人們對同一事物存在的兩種截然相左的評價意見？也需德國人的看法值得思考。德國水協會長曾在向中國水協負責人提供德國議員反對法國某水務公司收購德國柏林水務的調查材料時，告誡中方：“從民主和社會的角度看，這是一場災難，而對法國某公司來講，確實是一筆好生意。”
在日益重視公眾利益、重視建設公共服務型政府的今天，城市政府的水務改革思路也處于重整之中。因此，當我們在評價水務改革項目時，應該從“誰從中獲得了最大的利益、誰從中付出了最大的代價”的角度來全面思考，才能把握這種模式的可持續性和成敗優劣。作為改革結果的直接承受者，職工的意見應當首先聽取；作為水務改革結果的最終承受者，市民的評價應當具有最高的權威性。
而那些混跡于水務行業，一方面通過公關政府官員將咨詢費推高至天價，一方面陰通外商、里應外合，將國有供水企業陷入探囊之境，而在水業改制模式不符合自己利益時又惡語交加的工程咨詢公司，他們應當不具備評價水務改革成敗的基本資格。
變乃生存之根、發展之本，水務行業必須在改革中謀發展、利用改革求發展。歷經七年的探索發現，我國水務行業正在掃除過去的觀望、依賴和悲情，正在積極謀求自強之策，這是行業健康、持續發展的動力源泉。在經過了“摸著石頭過河”所交的巨額學費之后，我們有了對新的發展思維和管理模式選擇的權利，水務行業終于有條件站在公用事業改革的前沿，水務企業的成功改革從來沒有像今天這樣離我們如此之近。 來源：中國測控網
