“這個水廠2012年就啟動建設，由于財政資金有限，工程進展緩慢。按照原有進度，這次干旱居民用水必將受到影響。省水務集團接手后，資金很快到位，原來幾年解決不了的問題，現在幾個月就解決了。”富縣供水公司總經理袁曉建由衷地稱贊社會資本進入供水領域這項改革。
成立于2011年3月的陜西水務集團，在2014年9月4日與富縣政府簽訂合作協議，全面接管富縣水源、水廠等涉水資產，并通過企業化、市場化運營，解決縣城供水難題。
縣城供水，是省委、省政府明確給陜西省水務集團的主營業務，是在84個縣城發展受水制約的背景下，作出的一項戰略選擇。由一家企業重塑全省供水格局，將通過怎樣的路徑來實施？近日，記者就此進行了采訪。
供水之痛：77個縣域發展受水制約
不久前發布的《“十二五”陜西經濟社會發展情況》顯示，2013年縣均生產總值僅相當于2012年全國縣均水平的75.8%，縣域經濟是陜西經濟的短板。因此，做大做強縣域經濟，成為陜西未來實現從經濟欠發達省份向中等發達省份跨越的重要一招棋。
然而，作為提供生命之源、生產之要的縣城供水體系卻不怎么給力：全省84個縣城中有77個缺水，其中14個縣城嚴重缺水，還有34個縣城無備用水源。一遇自然災害或突發事件，用水將陷入困境。
縣城供水體系的羸弱在干旱年份顯露無遺。三原縣2014年夏季發生的水荒，令錦繡東城小區居民陳師傅很是擔心：“家里的自來水停了有一個禮拜，雖然政府通過送水、分時段供水緩解了用水緊張的狀況，但如果明年夏天再來一場大旱，我們還會不會遇上這樣的水荒？”
而距三原縣260多公里的商南縣，同時段也陷入了水危機：由于縣城供水水庫天旱見底，6萬居民在炎炎夏日無水可用。政府不得不每天斥資20萬元，從20公里外拉水來解決吃水問題。
一個夏季、兩個縣城近20萬人遭受了長時間的水荒，這在陜西并不鮮見：2013年7月，全省有16個縣城用水告急。
吃水有憂，發展就更受影響。陜西延長石油延安能源化工有限責任公司在富縣投資216億元建設延安煤油氣資源綜合利用項目，工程投入運行后，不僅可以提供大量就業崗位，還將給當地每年增加3億到5億元的財政收入。這樣一個對富縣意義重大的項目卻因供水問題屢被擱淺。
“縣城有兩個水源地，理論上日可供水1萬噸，但由于管網老舊、水壓不穩等問題，每天只能供水3000噸，而縣城實際需求為6000噸，缺口將近一半。這個項目實施意味著每天還要多出2萬人的用水，怎么解決？”說起當時的窘境，袁曉建經理如此說道。
“要解決這么大一個項目的生活和工業用水問題，縣城的供水體系必須得一大筆資金來升級改造，光靠縣上的力量肯定不行。”省水務集團供水公司總經理趙楊向記者介紹說。
等著有水才能上項目的還有漢中航空等一大批產業園區。突圍水困境，成為陜西縣域經濟發展的緊迫之舉。
現實抉擇：用市場力量推動供水升級
2014年8月25日，按照省委、省政府主要領導批示精神，副省長祝列克主持召開會議，專項研究縣城供水問題。他強調，水作為民生保障和經濟發展的重要戰略資源，要在繼續堅持政府主導、縣為主體的基礎上，創新縣城供水管理體制，加大融資力度，加快設施建設改造，不斷提高供水能力和服務水平，切實保障城鄉供水、農業灌水、生態需水。縣城供水迎來發展的曙光。
縣城供水改革，這在陜西不是第一次。1996年，為解決地下水難以滿足經濟社會發展需求的問題，該省把原由城建部門管理的供水職責交給水利部門，創造了全國首個從水庫水源到用戶水龍頭完整供水產業鏈一體化管理的“洛川模式”。十幾年后，伴隨著城鎮化建設的加快，縣城用水量出現了新一輪激增，因后續投入不足導致的水廠規模小、管網漏失率大等舊模式存在的問題凸顯，一些縣只能勉強維持水廠運營。
要解決這些問題，就需要大量的資金投入，但錢從哪里來？“縣上沒有錢，省里每年3億元的資金平均下去等于‘撒胡椒面’，對解決超期服役的供水設施來說是杯水車薪。”記者在富平縣采訪時，一位縣水務局的負責人表示出無奈。
據《陜西省城鎮供水2020年發展規劃》，縣城需資金55億元，而當前中央和省財政每年投入縣城供水資金3億元，只占總需求的15%，投入嚴重不足。“撒胡椒面”的結果是給多少錢建多少工程，實際建設和規劃相距甚遠。
正是在這種沒錢辦供水、發展受掣肘的背景下，陜西省作出了一個現實的選擇：由陜西省水務集團與縣政府合作，采取政府主導、市場化管理、企業化運作的方式，來完成縣城供水的重任。
專項會議明確：省發改委每年安排1億元資金，省財政廳每年整合2億元資金，用于縣城水源開發、管網改造等基礎設施建設。省財政安排2億元資金注入水務集團，作為縣城供水資本金。水務集團充分利用供水收益、水電項目、儲備土地等，擴大資產和現金流規模，力爭融資10億元，為縣城供水工程提供資金保障。
專項會議召開10天之后，陜西省水務集團與富縣縣政府簽訂供水合作協議書。至此，一場全省性的縣城供水大變局拉開大幕。
漸次蝶變：市場之手的“倍增”效應
對于政企“聯姻”發力供水市場的前景，一直把還貸能力作為放貸重要標準的金融機構很有信心。2014年10月10日，陜西省水務集團與工商銀行陜西省分行、中信銀行西安分行、浦發銀行西安分行簽訂縣城供水金融合作協議，三家銀行將為集團提供180億元融資貸款，用于縣城供水水源、水廠和管網建設，信息化改造等。
2015年3月，寧強縣縣城供水擴建項目啟動建設，由陜西省水務集團出資1984萬元，建設包括配水池、清水池、供水泵房及相關配套設施。工程建成后日處理水量將達到1.5萬噸，可為6萬人提供放心、潔凈、充足的優質水。
富縣是第一個啟動這項改革的，也是最早的受益方。“省水務集團利用資金優勢，解決了水源地管線復線和第二水源地建設問題，日供水能力達到1萬立方米，是原來的3倍。管理上啟用了信息化管理平臺，水質在線監測和收費系統都更加科學規范，水質更加放心，服務更加便捷。” 作為富縣自來水公司經理，袁曉建對發展的前景信心倍增。而能夠為富縣財政帶來豐厚收入的延安煤油氣資源綜合利用項目供水管網已經完成對接。
“在完成富縣、寧強等縣城供水的基礎上，集團還在全省開展了14個縣的縣城供水項目，預計總投資達10億元，投資管網建設100余公里，日供水規模達到30萬噸，滿足200余萬人口的用水需求。” 陜西省水務集團執行董事、總經理王瑜介紹說。
“人員一個不裁，待遇比原來更好。雖然每個人都按崗定責比以前有壓力了，但我們工作的積極性卻高了。”在富縣自來水公司已經工作18年的樊小燕高興地說。自從富縣自來水公司交由省水務集團接管后，原來只有醫療、養老、工傷險，現在集團把失業、生育和住房公積金也給補齊了。
職工感受變化最大的就是公司的發展條件比以前大為改善。“人員成本是供水企業最主要的成本。集團通過擴大供水區域和供水規模，提供了更多的崗位，在原有人員不增加的條件下，等于攤薄了成本，效益肯定比以前要好一些。”漢中市水利局原局長王基剛介紹說。
建設精品工程，以打造現代化供水企業為目標，引入信息化技術，采取規范化管理，成為陜西省水務集團提升縣城供水運行效率的路徑，也使得這些縣域供水工程的供水能力全面提檔升級。
目標管理：變局下的政企合作之道
陜西省水務集團是國有企業，企業就要有企業的發展之道。但陜西省水務集團又是一個特殊企業，它在縣城供水上，不以營利為目的，這是陜西省委、省政府交給它的一項民生責任。
當地政府與省水務集團合作，采取的是整建制劃撥、未來的工程建設和經營管理都由集團承擔、政府配合并實施監督管理的模式。且不說擴大供水規模、供水系統的改造升級需要巨額資金投入，劃撥的供水企業底子并不好。
據了解，在省水務集團接手前， 84個縣城供水單位有63個虧損，負債超5億元，維系自身經營困難。指望這些供水企業在短時期獲得投資回報風險很大。
財政對縣城供水工程建設的資金投入，除省上每年3億元外，還有中央財政對水利的投入。對此，社會上也出現了質疑聲，認為企業是市場行為，財政資金不應對其投入，國家投入水源建設等形成的資產也不應歸企業。2014年，省發改委也將縣城供水列入全省首批“PPP”示范項目。
所謂“PPP”模式，是指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。“PPP”模式具有三大特征：伙伴關系、利益共享和風險分擔。
有專家認為，縣城供水雖說采用“PPP”模式，但強調的是政府主導；社會資本應以市場競爭的方式提供服務，而省水務集團則是定向獲得政府授予的特許經營權。此外，在我國“PPP”模式應用中，通常情況下，社會資本是通過價格機制來獲得投資回報。基于群眾的承受能力，價格機制很大程度上在縣城供水上不能實現，那么，缺口應該通過政府購買服務來彌補。但現實是，縣財政難以承擔。
縣城供水，如果價格機制不能實現，不能獲得投資回報，這樣的“PPP”模式難以得到社會資本的積極響應。兩難中，陜西以發展為目標，選擇具有深厚行業背景和較好專業水準的國有企業——省水務集團來承擔縣城供水工作。
實際上，實行政府主導、引入社會資本運作，并不等于財政投入完全退出，這也符合“PPP”模式的內涵要求。因此，在陜西縣城供水上，財政投入是必要的，也是必須的。
由一家企業來提供眼下還看不到投資回報的公共服務，政府如何保證其長期穩定發揮效益，并且具有融資償還能力？記者在采訪中了解到，陜西各縣按照目標管理這一原則，水務集團提供優質、足量的供水服務，而承擔這一職責的資金缺口則采取其他途徑對水務集團的發展給予支持。
記者查閱陜西省水務集團與各縣簽訂的合作協議，供水水價均沒有新的約定。而在戰略合作框架協議中，縣政府大多有支持的條款。富平縣將該縣水利機械廠和水電物資站資產及所占土地21.4畝按照國有資產處置程序出售給集團，寧強縣需協助集團做好100畝投資項目的土地征地、審批，漢中市將紅寺湖水庫的旅游開發經營權交給集團，等等，以培植這家以公益性為主的企業能夠生存并良性發展下去。
陜西省水務集團同樣以實現供水服務為目標，快速擴張，多元發力，通過經營收入來彌補公共服務的缺口。目前，集團業務領域覆蓋水源建設、水電開發、農業水利綜合開發等，興建的10處水源工程投資規模已超過15億元，水電裝機達3萬千瓦。在全省開創了“以水促農”的范例，集團已與韓城、子長、眉縣、富縣、漢陰等縣落實流轉土地5萬多畝，項目總投資達35億元。屆時，一個個集生態建設、現代農業和旅游觀光于一體的農業水利綜合開發項目將成為水務集團多元發力的又一亮點。 來源：中國水利報
