5月1日，涉及政府和社會資本合作（PPP）模式的重磅新規(guī)——新修訂的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）開始正式施行。
2022年、2023年，全國年度完成水利建設(shè)投資連續(xù)邁上1萬億元臺階，社會資本在其中扮演了不可替代的重要角色。在2024年全國水利工作會議上，水利部部長李國英在談及水利改革創(chuàng)新取得的突破性進展時指出，水利部門創(chuàng)新應(yīng)用特許經(jīng)營等多種模式，吸引更多市場主體投入水利項目建設(shè)。
此次新規(guī)對標(biāo)《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》改革要求，對特許經(jīng)營領(lǐng)域存在的問題進行了有針對性的制度設(shè)計，進一步強化制度執(zhí)行效力。這將對社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生哪些影響？記者日前就此采訪了中國宏觀經(jīng)濟研究院、水利部發(fā)展研究中心相關(guān)專家。
新規(guī)與以往有何不同？
聚焦突出存在問題 強化制度執(zhí)行效力
所謂基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用公開競爭方式依法選擇中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。
中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所研究員吳有紅介紹，2015年，國家發(fā)展改革委、水利部等6部門聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，首次在國家層面對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營作出系統(tǒng)性制度安排，對規(guī)范特許經(jīng)營領(lǐng)域項目有序?qū)嵤┨峁┝擞辛Φ闹贫缺Ｕ稀?023年11月，《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱PPP新機制）出臺，明確提出政府和社會資本合作應(yīng)聚焦使用者付費項目，全部采取特許經(jīng)營模式實施。
“時過境遷，特許經(jīng)營領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新情況新問題，相關(guān)制度和政策也不斷發(fā)展變化，尤其是PPP新機制對修訂完善管理辦法提出了迫切需求。”吳有紅說。新修訂的《管理辦法》明確了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費的PPP模式，理清了長期困擾各方的問題——基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營與PPP二者之間的關(guān)系，進一步強調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的特許經(jīng)營者排他性權(quán)利、項目產(chǎn)出的公益屬性，以及不新設(shè)行政許可、不得擅自增設(shè)行政許可并借此向特許經(jīng)營者收費。
對于特許經(jīng)營領(lǐng)域存在的民營企業(yè)入場難、項目實施不規(guī)范等突出問題，新修訂的《管理辦法》也提出了一系列創(chuàng)新性制度舉措。比如，針對民營企業(yè)入場難問題，新修訂的《管理辦法》在項目發(fā)起、特許經(jīng)營者選擇、項目建設(shè)運營等環(huán)節(jié)進一步完善制度規(guī)定，加大對民營企業(yè)的支持力度。
水利部發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略研究處處長劉定湘說：“新修訂的《管理辦法》進一步破除民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目壁壘，解決其入場難的問題，民營企業(yè)可以通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與特許經(jīng)營項目。具體根據(jù)PPP新機制確定的《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，確定相應(yīng)的參與方式。”
根據(jù)《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，水利領(lǐng)域具有發(fā)電功能的小型水利項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；具有發(fā)電功能的大中型水利項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。新修訂的《管理辦法》將PPP新機制“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”的政策要求落到實處，將有力提升民營企業(yè)參與水利建設(shè)和運營的積極性，為拓寬水利建設(shè)投融資渠道、深化水利體制機制改革帶來更多機遇。
新規(guī)對社會資本參與水利建設(shè)運營有何影響？
優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與 充分挖掘項目收入潛力
水利建設(shè)近年來積極吸引社會資本參與，“兩手發(fā)力”取得顯著成效，財政資金、金融信貸、社會資本共同發(fā)力的水利投融資格局已初步形成。2023年，全國落實水利建設(shè)投資超1.2萬億元，其中地方政府專項債券、金融信貸、社會資本5451億元，占總規(guī)模的44.5%。
劉定湘認(rèn)為，新修訂的《管理辦法》對于新機制下開展PPP項目要求聚焦使用者付費，更加注重項目收益的管理和評估，這也對社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資和運營能力提出更高要求。“水利部門應(yīng)適應(yīng)新形勢新要求，既要加強PPP新機制下新增特許經(jīng)營項目的收益與管理，也要注重存量PPP項目的運營處置與管理。”劉定湘說。
吳有紅認(rèn)為，新修訂的《管理辦法》施行對社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的影響主要體現(xiàn)在4方面，包括要聚焦使用者付費項目、優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與、更加重視項目運營、充分挖掘特許經(jīng)營項目的收入潛力等。
首先，要聚焦使用者付費項目。新修訂的《管理辦法》明確提出，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入具備覆蓋建設(shè)投資和運營成本并獲取一定投資回報的條件，不因采取特許經(jīng)營而額外新增地方財政未來支出責(zé)任。“這意味著沒有經(jīng)營收入的公益性水利項目，將不再適用PPP模式。根據(jù)新修訂的《管理辦法》精神，要重視對使用者付費收入的穩(wěn)定性和成長性的論證工作，合理評價項目盈利能力。”吳有紅說。
其次，要更加重視項目運營。新修訂的《管理辦法》對特許經(jīng)營實施方式進行列舉，包含“新建/改擴建-運營-移交（BOT）”“新建/改擴建-擁有并運營-移交（BOOT）”“轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）”等實施方式，并規(guī)定禁止通過“建設(shè)-移交（BT）”方式逃避運營義務(wù)或墊資施工。吳有紅分析，一方面，這些禁止情形涉嫌政府違規(guī)融資；另一方面，也與特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)堅持的一系列原則不符合，例如“發(fā)揮社會資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”原則就是強調(diào)發(fā)揮社會資本優(yōu)勢，提升運營效率和管理水平。
吳有紅還建議，根據(jù)《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。同時，充分挖掘特許經(jīng)營項目的收入潛力。
“針對水利領(lǐng)域普遍存在的盈利能力不足的問題，要會同相關(guān)部門，研究通過多種方式提升項目總體盈利能力的可行性，主要包括適當(dāng)延長特許經(jīng)營期限、政府在建設(shè)期提供投資支持、依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度、提供與項目合理相關(guān)的資源補償?shù)取?rdquo;吳有紅說。
