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水是生命之源，“讓老百姓喝上放心水”一直是中央及國家政策高度關注的公共基礎設施領域的關鍵問題。2019年4月，習近平總書記在重慶主持召開的“兩不愁三保障”突出問題座談會上指出，“讓農村人口喝上放心水，統籌研究解決飲水安全問題”。

目前縣域區域內的城鄉居民供水大部分仍處于二元供水局面：縣城供水通常由住建部門負責，一般會成立一家國有企業來負責日常供水；而農村供水通常由水利部門負責，通常是設置專門的機構或事業單位（如農村飲水安全服務站等機構）負責農村居民的日常人飲供水及農用灌溉用水。在這種二元供水結構下，部分地區由于農村居民點較為分散，供水設施投資強度高，經價格監審后出現農村居民水費價格甚至高于縣城居民水費價格的現象。

圖1：城鄉二元供水示意圖

城鄉供水一體化主要是指將供水管網、服務等由城市延伸、覆蓋至鄉鎮，建立起一體化的城鄉供水網絡系統，實現同網、同質、同價、同服務的目標。在目前國內基礎設施及公共服務領域中，電力、通信等領域都基本實現了城鄉價格和服務等方面的均等化，而供水行業仍存在城鄉差異，因此，城鄉供水一體化是實現城鄉居民公共服務均等化的重要指標之一。

在中央基礎設施補短板、鞏固脫貧攻堅成果等政策影響下，目前供水領域的基礎設施仍有待優化，僅2020上半年，供水行業成交規模已經接近百億。目前部分地區的供水領域基礎設施建設還存在資金缺口，供水行業由于用水需求長期穩定，水費收入可觀且供水價格可進行市場化調節，因此新建供水項目采用特許經營模式引入社會資本實現項目的投資、建設和運營是一個非常不錯的選擇，而且由于供水行業特許經營模式開始實施的時間較早，國內已經出現了一批成熟的水務投資企業，為特許經營的市場化運作提供了廣闊的空間。

在特許經營模式下，如何統籌新建項目和存量項目、農村片區和縣城片區，實現城鄉供水投、建、管、服一體化，筆者將結合縣域區域內的城鄉供水現狀，提出五種方案供相關方參考：

方案一：BOT（建設-運營-移交）模式，只考慮新建項目。新建項目單獨采用BOT（建設-運營-移交）模式。通過引入社會資本成立項目公司，然后與政府或實施機構簽訂特許經營協議開展項目融資、建設和運營。新建項目向存量項目提供供水服務的，通過核算供水成本（還本付息、經營成本、投資回報等）后向相關單位收取供水服務費，相關單位以收到的水費為限向其支付供水服務費，不足部分由財政給與補貼。

圖2 方案一示意圖

方案一特點：

1）項目邊界清晰，項目公司只負責新建項目的融資、建設和運營；

2）項目公司向存量項目提供中間制水、供水服務的，成本需獨立核算；

3）需考慮項目銜接問題，主要是新建項目運營主體與存量項目運營主體的銜接；

4）在同一縣域區域內出現了2個以上供水服務的運營主體，不利于存量項目和新建項目，農村片區和縣城片區的統一協調，也不利于城鄉供水一體化的實施。

方案二：TOT（移交-運營-移交，存量項目）+BOT（建設-運營-移交，新建項目）模式。新建項目參考方案一執行，由社會資本成立項目公司負責融資、投資、建設和運營；存量項目通過國有資產產權（一定期限的股權、資產或者經營權等）交易方式轉讓給項目公司，政府獲得了存量項目轉讓的收入，可以用于新建項目或者其他基礎設施項目，實現盤活存量資產的目的；項目公司同時獲得了新建項目和存量項目的特許經營權，實現了城鄉供水的一體化運營。

圖3 方案二示意圖

方案二特點：

1、存量資產產權轉讓，政府獲得產權轉讓收入資金，可以用于新項目或其他項目投資；

2、存量和新建項目統一交由項目公司運營，縣域區域內只有一個經營主體，實現了城鄉供水的一體化運營，也有助于存量項目和新建項目、農村片區和縣城片區的統一協調；

3、存量資產規模一般較大，對于社會資本來說，融資資金壓力較大，對社會資本的吸引力度下降；政府方面，相對于方案一社會資本只投入新建項目的資本金而言，方案二社會資本出資規模大幅提高，在相同的收益率水平下，其回報的規模將大幅增長，給財政造成一定的支出壓力；若反應到水價方面，則會造成水價的大幅增長。

4、產權轉讓過程中產權認定、土地認定、債權債務處置及人員安置問題，處理過程較為復雜，需要認真仔細研究，保證處置過程平穩過渡。

方案三：O&M（委托運營，存量項目）+BOT（建設-運營-移交，新建項目）模式。方案三與方案二相比，新建項目模式相同，存量項目產權則始終保持在政府手中（不采用產權轉讓方式），僅通過委托運營的方式交由項目公司運營。

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圖4 方案三示意圖

方案三特點：

1、存量和新建項目統一交由項目公司運營，縣域區域內只有一個經營主體，實現了城鄉供水的一體化運營，也有助于存量項目和新建項目，農村片區和縣城片區的統一協調；

2、存量資產不涉及產權轉讓，社會資本投資壓力較小，政府補貼力度僅針對新建項目，財政支出壓力較方案二大幅下降；存量項目運營委托不會造成現有水價的上漲；

3、委托運營過程中的人員安置問題需要認真仔細研究，保證處置過程平穩過渡。

方案四：縣城國有供水企業增資擴股，獲得存量項目與新建項目的完整產權與經營權。首先國資部門或財政部門將農村供水資產統一劃撥至縣城國有供水企業，或農村供水事業單位轉企改制并入縣城供水企業，實現由縣城供水企業統籌管理城鄉供水；然后由該企業開展增資擴股，引入社會資本，增資擴股的規模以新建項目的資本金比例為限；最后由政府或實施機構通過簽訂特許經營協議的方式授予增資擴股后的合資供水企業特許經營權，由該企業以增資到賬的資本金及特許經營權開展融資，以及后續項目的建設和運營，通過收取居民水費及政府補貼（如有）用于項目還本付息、維持運營，真正實現農村片區和縣城片區供水項目產權、經營權一體化。在這種方式下，由于存量資產規模較大，引入的社會資本在該企業中一般僅為參股地位，股權比例較低，話語權較低。

圖5 方案四示意圖

方案四特點：

1）存量項目產權及經營權均統一在縣城國有供水企業，資產規模大，有利于為新建項目融資增信；

2）存量項目與新建項目、農村供水與縣城供水都統一到了縣城供水企業，真正形成城鄉供水一體化實施，對于做大做強縣域供水產業提供有力支持，與當前部分地區提出的“一縣一企”模式吻合；

3）需妥善處置農村供水事業單位并入縣城供水企業時的人員、資產等相關問題；

4）社會資產持股比例較低，對社會資本的吸引力度有限。

方案五：縣城供水企業增資擴股，獲得新建項目和縣城存量項目的產權與經營權。首先由縣城供水企業開展增資擴股，引入社會資本，增資擴股的規模以新建項目的資本金比例為限；然后縣政府或實施機構授予增資擴股后的合資供水企業特許經營權，由該企業以增資到賬的資本金及特許經營權開展融資，以及后續項目的建設和運營，通過收取居民水費及政府補貼（如有）用于項目還本付息、維持運營；最后縣水利局通過委托運營的模式，將農村片區的存量供水設施交由該企業，但產權仍保留在縣水利局；這樣實現農村片區和縣城片區、新建項目和存量項目均由該合資供水企業統一運營，實現城鄉供水經營的一體化，這種方案可提高社會資本的持股比例。

圖6 方案五示意圖

方案五特點：

1）只有縣城存量項目的產權在縣城供水企業，資產規模較低，與方案四相比，對新建項目的融資促進作用有限；

2）存量項目與新建項目、農村供水和縣城供水的經營都統一到了縣城供水企業名下，由縣城供水企業實現一體化經營，農村片區資產產權仍歸屬于縣水利部門；

3）需妥善處置農村供水事業單位由縣城供水企業委托運營時的人員、資產重置等相關問題；

4）社會資產持股比例較高，對社會資本的吸引力度較高。

綜上考慮：方案一至方案三，特許經營項目主體是社會資本成立的項目公司，項目公司自始至終不擁有新建項目和存量項目資產產權，這三種方案中的項目公司，縣城供水企業也可以出資與社會資本共同組建合資公司，項目公司為縣城供水企業的一家參股子公司，也便于供水協調；方案四至方案五，特許經營項目主體是增資擴股后的合資供水企業，新建項目及部分或全部存量項目產權始終在該企業，保證項目的有效實施。

城鄉供水一體化的實施沒有普適各地區的模式，方案一至方案五各有特點，需要結合當地實際情況采用。

特許經營模式下城鄉供水一體化的實現