基層水管單位如何實(shí)現(xiàn)文明執(zhí)法高效能

    黨的十七大明確提出要“全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”，“推進(jìn)依法行政”，“做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法”。依法治國的關(guān)鍵是依法行政，嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法則是依法行政的基本要求。做為行政執(zhí)法種類之一的水行政執(zhí)法，是指各級水行政主管部門依照水法規(guī)的規(guī)定，在社會水事管理活動中對水行政管理相對人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)，或者對其權(quán)利義務(wù)的行使或履行情況進(jìn)行直接監(jiān)督檢查的具體行政行為。由于我國社會水事活動廣泛，水事管理機(jī)構(gòu)眾多，除各級水行政主管部門外，還有流域管理機(jī)構(gòu)以及數(shù)量眾多、直接管理各種水利設(shè)施的水利工程管理單位。各級水利工程管理單位一般不具有水行政主管部門的性質(zhì)和職能，但在實(shí)際工作中又代表（或類似于）相應(yīng)水行政主管部門發(fā)揮水行政管理職能。在水行政執(zhí)法方面，部分省市或地區(qū)鑒于社會水事活動管理的多樣性和地域廣泛性，采取由水行政主管部門授權(quán)或委托水利工程管理單位實(shí)施水行政執(zhí)法的辦法。這些受委托實(shí)施水行政執(zhí)法的工程管理單位，與水行政機(jī)關(guān)開展執(zhí)法工作不同，既不能以本單位名義實(shí)施水行政處罰，權(quán)限也受到一定的限制，與水事活動的接觸更加直面、更加具體。開展水行政執(zhí)法活動與本單位利益及地方各級組織或個人的利益更加直接和緊密。水利工程管理單位如何貫徹依法行政的方針，如何實(shí)現(xiàn)文明執(zhí)法和提高效能相統(tǒng)一，是有必要進(jìn)行探討和分析的一個課題。

    漳河工程管理局是直屬湖北省水利廳的水利工程管理單位，負(fù)責(zé)漳河水庫及其樞紐、灌區(qū)水利工程（以下統(tǒng)稱漳河水庫）的管理、維護(hù)和經(jīng)營。漳河水庫跨越襄樊、宜昌、荊門、荊州等地市，流域面積2980平方公里，總庫容20.35億立方米，相應(yīng)水域104平方公里，灌區(qū)自然面積5543.93平方公里。其效能以防洪、供水為主，兼有發(fā)電、水產(chǎn)、旅游、航運(yùn)、林果品生產(chǎn)等綜合效益。漳河水庫覆蓋范圍廣，相當(dāng)一部分工程又處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較活躍、人口相對較密集的地區(qū)。如庫區(qū)是全省著名的風(fēng)景區(qū)和煤礦、林木、水產(chǎn)、果品等資源豐產(chǎn)區(qū)，一部分渠系工程穿越中心城區(qū)。水事活動眾多，涉水事件頻發(fā)。漳河工程管理局是受省水利廳委托實(shí)施水行政執(zhí)法較早的基層水利工程管理單位之一。1991年設(shè)立水政水資源監(jiān)察站，1998年成立湖北省水利廳漳河水庫水政監(jiān)察支隊(duì)，下設(shè)3個大隊(duì)，共有專職水政監(jiān)察員18人，另在水庫樞紐、干渠各工程管理單位設(shè)有兼職水政監(jiān)察員20余名。在省水利廳委托和授權(quán)下，漳河工程管理局堅(jiān)持依法行政、依法管水，在水法規(guī)宣傳與貫徹、水行政執(zhí)法與監(jiān)察、水資源管理與保護(hù)等方面做了大量工作，取得了一定成效。

    與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人口的不斷增多，涉水事件逐年增多。開展水行政執(zhí)法監(jiān)察保護(hù)正常水事秩序的難度加大。樹立科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的新要求，也對新時(shí)期水行政執(zhí)法工作提出了更高的要求。新形勢、新變化、新要求，使不少基層水管單位在開展水行政執(zhí)法監(jiān)察工作中感到了壓力和困難，甚至存在著困惑。相當(dāng)一部分從事水行政執(zhí)法的工作人員不能把以人為本、文明執(zhí)法與嚴(yán)格執(zhí)法、提高效能相統(tǒng)一。有的人認(rèn)為執(zhí)法不能文明，文明就不能執(zhí)法，有的則置嚴(yán)格執(zhí)法于不顧，一昧追求“文明執(zhí)法”，或以“文明執(zhí)法”代替嚴(yán)格執(zhí)法，實(shí)則行政不作為。除此以外，基層水利工程管理單位在實(shí)施水行政執(zhí)法活動中還普遍存在著以下幾方面的困難和問題：

    一是水事違法違章行為呈多樣化、新型化的發(fā)展趨勢，對基層水管單位水行政執(zhí)法能力、水政監(jiān)察隊(duì)伍素質(zhì)提出了新的挑戰(zhàn)；突發(fā)性事件增多，對水政監(jiān)察隊(duì)伍的快速反應(yīng)能力也是一個考驗(yàn)；

    二是各部類法律法規(guī)之間存在銜接問題及水利與其它部門之間管理理念上的不同給基層水管單位的水行政執(zhí)法工作帶來困難。如水法規(guī)規(guī)定了水利工程的管理范圍和保護(hù)范圍，但國土部門并未按要求給予確權(quán)劃界。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省除少部分水利工程設(shè)施完成確權(quán)劃界外，相當(dāng)一部分本應(yīng)劃給水利工程管理單位的工程管理范圍卻為他人所占用，更不用說工程保護(hù)范圍的劃定了。又如，以漳河水庫為例，已劃定給工程管理單位的土地或本應(yīng)屬水庫管理范圍的土地，林業(yè)部門卻將林權(quán)登記發(fā)證給其他單位或村民個人。持有工程管理范圍內(nèi)林木資源的林權(quán)證的單位和個人在事實(shí)上占有了工程管理范圍土地，在其上任意開墾、砍伐或經(jīng)營，而依照水法律進(jìn)行執(zhí)法活動卻困難重重。
    三是部分地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的發(fā)展理念，當(dāng)?shù)厝罕娫鲩L收入的急迫愿望，在具體實(shí)施中與水管單位依法管水、依法治水相沖突。大多數(shù)水庫庫區(qū)資源豐富，當(dāng)?shù)卣虼迕窠M織鼓勵、引導(dǎo)村民個人發(fā)展資源經(jīng)濟(jì)，就不可避免發(fā)生亂砍濫伐、筑壩攔汊、采石開礦等現(xiàn)象。如漳河庫區(qū)，近幾年村民被鼓勵發(fā)展柑桔、香菇、木耳等特色經(jīng)濟(jì)，則水源涵養(yǎng)林大片被毀。雖然大多數(shù)發(fā)生在水庫迎水坡，但由于不在水庫管理范圍以內(nèi)，又有地方政府政策支持，水庫管理單位即使想管也覺得力不從心。

    四是歷史遺留問題給基層水管單位的水行政執(zhí)法工作造成阻礙。水利工程尤其是水庫在建設(shè)過程不可避免占用（以劃撥或征用形式）大量耕地、遷移人口。雖然各級水利部門和水管單位切實(shí)落實(shí)移民政策，千方百計(jì)實(shí)行補(bǔ)償和扶持，得到了絕大多數(shù)移民的理解和支持。但也有極少數(shù)村民組織和個人，認(rèn)為自己做出了犧牲，理應(yīng)得到更多的補(bǔ)償。由于水利工程管理范圍和保護(hù)范圍留有一定土地資源，周邊村組和村民個人以“祖祖輩輩就是我的”為由，恣意搶占。因歷史原因和其它因素，水利工程確權(quán)劃界困難重重，相當(dāng)一部分水利工程未能完成工程管理范圍和工程保護(hù)范圍的劃定，也使水行政執(zhí)法監(jiān)察存在法律法規(guī)支撐缺陷。

    五是水行政執(zhí)法現(xiàn)行體制、機(jī)制尚不完美在一定程度上弱化了基層水管單位水行政執(zhí)法的效能。基層水管單位不是以自己的名義獨(dú)立行使水行政處罰權(quán)，而是受相應(yīng)水行政主管部門委托并以委托水行政主管部門的名義，在委托授權(quán)事項(xiàng)內(nèi)，依照法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)定實(shí)施水行政處罰。由于不是執(zhí)法主體，不能以自己的名義獨(dú)立行使水行政處罰權(quán)，這就極大地限制了基層水管單位實(shí)施水行政執(zhí)法的獨(dú)立性和自主性，降低了執(zhí)法時(shí)效性和快速反應(yīng)能力，增大了執(zhí)法成本和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。如基層水管單位發(fā)現(xiàn)一例在建違章建筑，下達(dá)每一項(xiàng)執(zhí)法文書都要到委托水行政主管部門申請審批并辦理文書。有的基層水管單位距離委托水行政主管部門幾百公里，往來一趟不容易，常常是執(zhí)法文書辦理回來了，違章建筑修起了，又要辦理下一步程序的執(zhí)法文書。有的案值并不大，辦理一件執(zhí)法文書都要花上千元和幾天的時(shí)間，使得基層受委托執(zhí)法的單位在查處此類案件時(shí)產(chǎn)生猶疑，往往采用其他方法來處理。其次是基層水政監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和行遇還不能完全得到保障。辦案越多，經(jīng)費(fèi)缺口越大。與同級水行政主管部門執(zhí)法隊(duì)伍相比，基層水管單位執(zhí)法隊(duì)伍裝備差、待遇低、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，執(zhí)法辦案的積極性受到挫傷。再次是“脫裝”以后，水行政監(jiān)察執(zhí)法人員普遍感到自身與其它行政執(zhí)法“低一等”，威嚴(yán)性降低了，底氣也不足了。

    上述問題和困難在基層水管單位中具有一定的普遍性，漳河水庫做為省廳直管的水利工程也不例外。但困難和問題并沒有動搖漳河工程管理局依法治水、依法管水的方針和決心。相反的是，他們轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念、創(chuàng)新執(zhí)法方式，把嚴(yán)格執(zhí)法與文明執(zhí)法有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)文明執(zhí)法與提高執(zhí)法效能有機(jī)統(tǒng)一。分析他們的工作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)文明執(zhí)法和提高效能的共贏，要做到下面幾點(diǎn)：
    一、切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念。一是從“強(qiáng)管”、“法辦”的觀念轉(zhuǎn)到“為民”、“服務(wù)”的觀念；二是從單純執(zhí)法監(jiān)察轉(zhuǎn)到執(zhí)法為工程管理服務(wù)、為水利經(jīng)濟(jì)服務(wù)、為地方發(fā)展服務(wù)；三是與相對人的關(guān)系理念從“對立面”轉(zhuǎn)到“同向面”。如在查處漳河水庫兩處違章網(wǎng)箱養(yǎng)殖時(shí)，水政監(jiān)察人員不是簡單地搬出法律法規(guī)條文，而是站在對方立場幫他分析網(wǎng)箱養(yǎng)殖的違法性、危害性，分析拆與不拆的利和弊，分析法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和違法違章的后果，最后當(dāng)事人主動選擇了自行拆除。

    二、改進(jìn)執(zhí)法作風(fēng)。要防止和克服特權(quán)思想、霸道野蠻作風(fēng)和簡單粗暴作風(fēng)，培養(yǎng)深入細(xì)致、熱情主動、文明親合的作風(fēng)。要尊重相對人，維護(hù)當(dāng)事人的個人尊嚴(yán)，嚴(yán)禁粗暴的動作和言語。

    三、提高預(yù)防控制水事案件發(fā)生的能力。除了加強(qiáng)水法規(guī)宣傳、堅(jiān)持執(zhí)法巡查、及時(shí)處理發(fā)現(xiàn)的問題和案件等做法外，還要充分發(fā)揮和利用地方基層組織的管理職能和作用。近幾年來，漳河水庫水政監(jiān)察支隊(duì)針對管理范圍廣、涉及村組多而水政監(jiān)察人員人數(shù)少、裝備不強(qiáng)的特點(diǎn)，開始試行與漳河水庫庫區(qū)村委會合作，共同構(gòu)建漳河水庫水事案件預(yù)防控制社會監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。通過簽定協(xié)議、指派協(xié)管員、委托部分協(xié)管權(quán)限等方式，爭取到了村委會這一級組織配合、協(xié)助水政監(jiān)察人員進(jìn)行管理，起到了提前預(yù)判、有效預(yù)防、反應(yīng)迅速、查處有力的效果。同時(shí)也減少了執(zhí)法成本和社會成本。

    四、提高執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。要提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，文明執(zhí)法，公平公正。除此之外，執(zhí)法人員還要掌握多種知識和技能。如語言邏輯能力和心理知識，就是水行政執(zhí)法中不可或缺的兩門必備技能。筆者在水行政執(zhí)法實(shí)踐中常常體會到，當(dāng)事人往往喜歡和執(zhí)法人員“辯理”。這時(shí)就要求水行政執(zhí)法人員在正確掌握法律法規(guī)知識的基礎(chǔ)上，以縝密的邏輯思維、流暢準(zhǔn)確的語言表達(dá)與之進(jìn)行論辯。在這個過程中，要時(shí)時(shí)觀察、敏銳掌握當(dāng)事人的心理活動和變化，不斷地調(diào)整自己的思路和語言表述，逐步把對方引向自己的思維軌道，一步步從對立走向認(rèn)可、贊同，讓當(dāng)事人自己認(rèn)識到錯誤并主動接受處罰。這樣往往起到事半功倍的作用。漳河水庫近幾年水事違章事件不少，但立案查處的不多，就與在執(zhí)法過程中用智慧和知識以理服人、循循善誘有很大關(guān)聯(lián)。當(dāng)事人往往在被說服后，主動停止并改正違法違章行為。這充分說明只要方法得當(dāng)，是可以做到既嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，又可以維護(hù)法律尊嚴(yán)，達(dá)到執(zhí)法效果的。

    五、充分發(fā)揮綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法的效力。水事違法違章事件大多數(shù)不僅僅涉及水利部門，還常常同時(shí)涉及國土資源、林業(yè)、環(huán)保、城建規(guī)劃等部門。基層水管單位受委托實(shí)施水行政執(zhí)法,本身不具備執(zhí)法主體資格，執(zhí)法效力有所折扣。如果能聯(lián)合案件所涉及的其它具有執(zhí)法主體資格的行政主管部門聯(lián)合執(zhí)法,將會極大地提升執(zhí)法效力。

    漳河水庫工程管理范圍內(nèi)有一間水庫移民修建的違章建筑，水政執(zhí)法人員多次上門要求拆除，沒有結(jié)果。向其下達(dá)了要求自行拆除的處罰告知書，也未能執(zhí)行,一拖就是幾年。2005年，漳河水庫水政監(jiān)察支隊(duì)聯(lián)合荊門市國土資源局、環(huán)保局共同執(zhí)法，并由國土部門、環(huán)保部門分別下達(dá)執(zhí)法文書。同時(shí)三個部門執(zhí)法人員聯(lián)合行動，共同與當(dāng)事人面對面溝通，因勢利導(dǎo)、循循善誘、法理并舉，終于促使當(dāng)事人主動自行拆除了違章建筑。

六、在規(guī)范秩序中增添人文關(guān)懷和親民因素。要嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序，但不等同于簡單、生硬、粗暴。在查處違法、違章行為時(shí)，多運(yùn)用宣傳、教育的方式，做到文明用語在先、亮明身份在先、指明違法事實(shí)在先、權(quán)利告知在先。在工作上充滿真情，在環(huán)節(jié)上規(guī)范清晰，使違法者心悅誠服。在調(diào)查或執(zhí)法過程中，要主動了解當(dāng)事人家庭背景、生活狀況、困難疾苦、愿望想法等，幫助當(dāng)事人分析如何合法經(jīng)營和發(fā)展，從而透射出黨和政府對廣大人民群眾的關(guān)懷。在執(zhí)法活動之外，要多走訪水利工程周邊的單位、居民和農(nóng)戶，加強(qiáng)溝通，培養(yǎng)感情，把潛在的違法違章因素提前轉(zhuǎn)化成守法、護(hù)法的積極因素。要主動為周邊老百姓合法經(jīng)營、合法致富出謀劃策，在遵守法律法規(guī)的前提下幫助他們做些力所能及的工作。要使老百姓真真切切感受到“執(zhí)法”是“為民”，感受到執(zhí)法人員是老百姓的“守護(hù)神”。

    社會主義榮辱觀強(qiáng)調(diào)了人民利益高于一切，把服務(wù)人民為榮、背離人民為恥作為主要內(nèi)容。這給水行政執(zhí)法工作指明了正確的方向。作為工作在一線的基層水管單位水行政執(zhí)法人員，只要以“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”作為執(zhí)法根本，堅(jiān)持以人為本，為民服務(wù)的理念，堅(jiān)持以文明執(zhí)法促進(jìn)依法治水，依法管水，就一定能為實(shí)現(xiàn)“平安水利、和諧水利、民生水利”提供堅(jiān)強(qiáng)保障。