十八大以來我國水價值實現取得重要制度性進展
（一）中央從頂層設計到全面部署，相關制度體系加快完善
十八大以來， 以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，加強頂層設計， 扎實推進生態文明體制改革，水價值實現的相關制度體系加快完善。以中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》為核心代表。《生態文明體制改革總體方案》所提的八大制度領域均包含或涉及了關于“水”的制度創新任務。如，開展水流和濕地產權確權試點制度，提出“探索建立水權制度，開展水域、岸線等水生態空間確權試點”；健全國土空間用途管制制度，提出“將用途管制擴大到所有自然生態空間”等。此外，在中央頂層制度體系的框架下，中央有關部委十分重視含“水”在內的“綠水青山” 向“金山銀山”轉化的探索實踐。其中，生態環境部（原環境保護部） 自2017年開始探索建立“綠水青山就是金山銀山” 實踐創新基地， 并于當年命名了安吉縣等13個地區為第一批實踐創新基地，提出該實踐創新基地的目的是“要積極探索綠水青山轉化為金山銀山的有效途徑，提升生態產品供給水平和保障能力，創新生態價值實現的體制機制，打造綠色惠民、綠色共享品牌”。截至2021年底，我國“兩山” 實踐創新基地已達136個，初步形成了點面結合、多層次推進、東中西部有序布局的建設體系。
（二）靈活運用多種政策工具，政策體系逐漸形成
政策工具是用于實現政策目標的重要手段。從政策層面來看，推動我國水價值實現的政策體系以生態補償、用水權、水資源稅費、水價、綠色金融等相關政策工具為典型代表。
1.生態補償機制持續創新
《生態文明體制改革總體方案》出臺后，國務院辦公廳于2016年印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，從國家層面完善了生態保護補償機制的頂層設計，財政部、國家林業局等中央部門針對上述重點領域制定了相應的政策文件。橫向生態補償模式目前已被推廣應用到東江流域（江西-廣東）、汀江韓江流域（福建-廣東）、九洲江流域（廣西-廣東）、灤河流域（河北-天津）等地，17個省（市、自治區）也出臺了省內的流域橫向生態補償政策。中共中央辦公廳、國務院于2021 年進一步印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》， 統籌謀劃、全面推進生態保護補償制度及相關領域改革，要求貫徹新發展理念，構建新發展格局，踐行綠水青山就是金山銀山理念，做好“碳達峰、碳中和”工作，加快推動綠色低碳發展，促進經濟社會發展全面綠色轉型。
2.水權交易制度推行取得實質性進展
水權交易是通過政府與市場兩手發力，促進資源節約保護、優化配置進而實現生態產品價值的重要工具。初步建立了水權確權、交易、監管等制度。水利部出臺《水權交易管理暫行辦法》《加強水資源用途管制的指導意見》等，明確了水權交易的類型、程序和用途管制要求等。
2014年6月30日，水利部印發《關于開展水權試點工作的通知》，并于同年7月23日在北京召開水權試點工作啟動會。從2014年下半年開始，河南、寧夏、江西、湖北、內蒙古、甘肅和廣東七省（區）開展水權試點。2016年，國家級水權交易平臺—中國水權交易所正式成立。目前，國家層面的7 個水權試點經過幾年的積極探索，初步形成了流域間、流域上下游、區域間、行業間和用水戶間等多種水權交易模式，為全國水權改革提供了可復制可推廣的經驗做法。河北、新疆、山東、陜西、浙江、黑龍江、湖南、云南、重慶等部分省（市、區）貫徹落實國家關于水權制度建設的決策部署 積極借鑒試點省區成熟經驗，結合本地區實際，圍繞水權確權、水權交易及水權制度建設等， 自發開展了省級水權試點，以地方性法規或規章的形式明確了水權確權和交易的有關要求。
3.水資源稅費改革加快推進
2013年1月，國家發改委、財政部、水利部印發了《關于水資源費征收標準有關問題的通知》，要求各省在2015年年底前將水資源費征收標準調整到位。2016年5月，財政部和國家稅務總局發布《關于全面推進資源稅改革的通知》，提出自2016年7月1日起全面推進資源稅改革，并率先在河北開展水資源稅改革試點工作。2017 年11月，財政部、稅務總局、水利部印發《擴大水資源稅改革試點實施辦法》，提出自2017年12月1日起，在北京、天津、山西等9省（自治區、直轄市）擴大水資源稅改革試點。2019年8月26日，《中華人民共和國資源稅法》正式通過并于2020年9月1日起施行，該法授權國務院“對取用地表水或者地下水的單位和個人試點征收水資源稅。征收水資源稅的， 停止征收水資源費”。水資源稅的改革，通過稅收政策調節作用，在抑制地下水超采、促進節約用水、助力水資源保護方面的效果逐漸顯現的同時， 將有利于釋放再生水、海水淡化、供水漏損控制等市場。
4.水價機制逐步理順
2013年12月31日，國家發改委、住建部印發《關于加快建立完善城鎮居民用水階梯價格制度的指導意見》，部署全面實行城鎮居民階梯水價制度。2015年10月15日，《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》印發。該意見要求推進包括水在內的重點領域價格改革，放開競爭性環節價格，充分發揮市場決定價格作用。隨后，《關于推進農業水價綜合改革的意見》等幾項聚焦農業水價改革的政策文件相繼出臺，要求盡快建立促進節約用水的水價形成機制和激勵機制。2018年7月2日，國家發改委頒布《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》，要求推進建立有利于節約用水的價格機制。2021年10 月1日，《城鎮供水價格管理辦法》《城鎮供水定價成本監審辦法》正式施行，我國將加快建立健全以“準許成本加合理收益”為基礎，有利于激勵提升供水質量、促進節約用水的價格機制。
5.綠色金融體系框架初步建成
綠色金融的各種手段可在水資源合理配置方面起到杠桿作用，有助于每單位水資源都用在邊際效用最大的地方，從而使水資源發揮更大的經濟價值。2016年，財政部、國家發改委等發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，提出建立“綠色金融體系”并明確界定其內涵，即“通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數和相關產品、綠色發展基金、綠色保險、碳金融等金融工具和相關政策支持經濟向綠色化轉型的制度安排”。隨后，相關部門出臺了一系列政策文件，綠色金融體系框架初步建成。綠色金融發展對于水資源環境價值的兩個方面都具有積極影響：一方面，綠色金融直接促進水資源節約，防止生態系統退化，維護水生態系統的健全。另一方面，綠色金融促進水資源節約會間接作用于水環境質量。由于存在邊界劃分不清晰、市場機制不健全等問題，水資源綠色金融發展尚處于起步階段。
推進我國水價值實現的制度創新尚面臨一些挑戰
水價值的實現，關系到中國生態文明建設進程，很重要但同時也很復雜、很具有挑戰性，亟待理論、方法、實踐、尤其是制度層面的不斷探索和創新。概括而言，現階段推進我國水價值實現的制度創新，主要面臨如下挑戰：
（一）水價值的指向及實現目的問題
水價值，是指向整個水系統，也即全部的水資源（不分用途），還是僅僅指向可利用的水資源量（也即取水量）？是指向所有屬性的水資源（包括公共用途和其他作用的水資源），還是僅僅指向經濟用途的水資源？同時，水價值實現的目的是實現可持續性，包括經濟可持續、財務可持續、環境可持續、社會可持續性。如何均衡地兼顧、促進多方面的可持續性？
（二）水用途轉換及其對水價值形態的影響問題
水是多用途的，水用途可以分為三類，即生活用水、生產用水、生態用水。水用途之間的關系是多樣的，有互競關系、互助關系、互補關系。有的作用之間可以復合或疊加，有的不可以疊加。關系類型不同，價值形態之間的關系也不同。同時，每種用途對水質的要求有所差異，這種差異呈梯級狀。因此，要盡量實現適水適用，好水用好才會發揮好的作用。要做到適水適用，就必須有與水質梯級相對應的水價梯級，也就是水價有差價，或者水的價格邊際。水在各用途間的轉換，應由相應的水差價推動，較高的價格將水配置到較高的用途上，反之亦然。
（三）水價值的時空差異問題
我國水資源價值具有顯著的時空差異。從時間維度看， 水有豐水年、平水年、枯水年，還有年內季節變化，許多地區的降水量變化幅度也較大。從空間維度看，水資源供給主要取決于氣候和氣象條件等自然因素，導致水資源的稀缺度、短缺度有差異。如，南多北少、東多西少。華北地區地下水超采嚴重，人均水資源占有量僅為全國人均的1/20。西北地區干旱少雨、水資源供需矛盾尖銳，西南地區工程性缺水問題突出，東部發達地區和南方水網地區水質性缺水嚴重。
同時，從用水需求來看， 其主要取決于經濟社會發展水平， 鑒于經濟發展的區域差異，水對經濟增長的貢獻也有地區差異（隨著經濟的較快發展， 在今后較長時期內水資源供求矛盾仍將十分突出）。因此，在不同地區水資源供需匹配程度存在顯著差異的情況下（供求非對稱性），水的邊際貢獻也就有了差異。另外，水少了、缺水時，水是正價值；水過多了、發生洪澇了，水是負價值。
（四）利益相關方及水價值實現中的公平與效率問題
不同利益相關方，對水價值、水價值高低的判斷、接受不同，供水方與需水方對水價值及其高低的判斷不同。如，長期以來，中國水價（尤其城市水價）與水資源的真實價值相差很大。如何均衡地兼顧各方的訴求和利益，是一個不可回避的問題。亟待努力構建水命運共同體、價值共同體，形成供求雙方均持續獲益的水價值共同體、利益共同體。同時，如何平衡地兼顧水價值及其實現中的公平與效率問題，亟待深入思考。如，在極端缺水地區，要特別注意公平問題；在豐水地區，要突出效率問題。
（五）水價值的形成機制問題
水價值可分為市場價值和非市場價值。市場價值， 即由市場所決定的價值， 取決于市場的發育水平和市場體系的運行狀況，其主要表現形式是市場價格。非市場價值，包括由政府定價的方面， 也包括評估價值， 評估價值在一定程度上講是虛擬價值。關于水價值的形成機制問題，亟待深入研究。
推進水價值實現亟需差異化制度政策設計
（一）考慮水資源不同類型價值實現的側重點
廣義上水的使用價值可以體現為經濟、生態環境、社會文化價值等類型。在經濟上， 水價值主要體現在居民生活用水、農業引水灌溉、工業用水等幾個方面。從制度創新層面，需側重考慮落實全成本水價核算并完善有利于水經濟實現的水價政策，推進水資源監測體系建設，加快培育水權交易供需市場，提高水治理PPP項目盈利能力，等等。就農業領域而言，需要側重考慮創造農業節水的內生動力、盡快完成農業水價綜合改革任務、加強農業農村水利工程建設力度、提高農業用水效率，等等。
在生態環境上，水價值主要體現在維持生態平衡并提高水生態系統自然生態服務功能、凈化環境等方面。從制度創新層面，需側重考慮明確水資源開發利用“紅線”并嚴格實行用水總量控制（需要注意權衡節水成本和生態環境效益，確定最佳節水率和最佳生態環境用水量），全面開展水生態環境保護與修復工作， 建立健全相關生態補償機制，等等。
在社會文化上，水價值主要體現在不同地區通過特色水文化激勵當地人并影響其精神氛圍。從制度創新層面，需側重考慮增強社會各界對水文化價值的重視，創新水文化傳承利用方式，建設水文化展覽體系，提升水利工程文化內涵， 從法律層面保障水文化資源及遺產保護與利用，等等。
（二）考慮水資源在時空差異條件下價值實現的側重點
鑒于我國水資源供需的顯著時空差異特征（水資源供給的時空不均衡、經濟發展水平的區域不均衡），從制度政策層面，需要考慮以下幾點：
其一,合理規劃下,包括國家水網在內的水利基礎設施建設，有助于提升水資源的時空配置能力，有助于減少洪澇、干旱等水“負價值”的發生,從而有助于水資源價值的異地、異時實現， 進而會全面提升水資源的價值及其實現水平。
其二，伴隨水資源供需矛盾的日益凸顯，區域水權交易是改善供需不匹配問題的有效途徑之一，是提升水資源配置效率的重要舉措。在解決需水地區水資源供需矛盾的同時，區域水權交易在交易價格方面體現了對水資源價值發現與實現的發揮。下一步，需繼續發揮水價和水權交易價格的杠桿作用，在農業水價綜合改革和水權交易的持續、深入協同發力下，利用水權交易價格機制倒逼用水戶節約用水，保護和優化水資源配置，充分發揮水資源價值。
其三，經濟發展水平的區域不均衡很大程度上影響了我國水價值實現方式的區域差異。在東部經濟發達地區，水價值實現方式呈現多元化和市場化趨勢， 既包括政府購買、稅收調節等方式，又包括發展旅游、休閑等方式，這些都為水資源產品產業化經營提供了相應的物質補償和價值補償。而在廣大的中西部地區，尤其地處交通不便的重要水資源區域，水價值實現方式往往以財政轉移支付為主。水價值實現方式的差異性，要求必須根據國土空間不同主體功能定位，健全與之相配套差別化的財政、產業、投資、資源、環境、人口等政策，重點實現以生產良好水產品的地區獲得應有受益或補償。
作者分別為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副研究員，《中國生態文明建設中的水價值：識別、評估與實現》項目中方協調人；國務院發展研究中心資源與環境政策研究所三級職員、研究員，《中國生態文明建設中的水價值：識別、評估與實現》項目中方專家組組長、首席專家
