借助水泵進(jìn)行灌溉的南非葡萄園 資料圖片
近兩年南非部分地區(qū)飽受旱災(zāi)困擾 資料圖片
南非前總理楊·史末資曾說，上帝在南部大陸上空，把黃金等礦產(chǎn)資源撒向我們。但上帝給了南非豐富的礦，卻沒有給應(yīng)有的水。一如《圣經(jīng)》所言：給你開了一扇門，就不會再給你開另一扇窗。
降雨是南非淡水資源的重要來源。全球年平均降雨量為860毫米，而南非的年降雨量遠(yuǎn)低于這個數(shù)字，僅為450毫米。南非水資源缺乏是由于其獨特地理環(huán)境造成的，盡管處于非洲大陸最南端，且有兩大洋環(huán)繞，但因為冷熱兩股海洋氣流影響，加上沿岸山脈等地形地貌，南非整個國家的氣候在時空分布上差異大，降雨量不均。
南非降雨在時間上，通常集中在夏季，常以極端雷雨形式出現(xiàn)在全國大部分地區(qū)，國內(nèi)水流穩(wěn)定的大河很少，易發(fā)洪澇或干旱災(zāi)害，如1945年至1951年的一場毀滅性干旱之后，東倫敦腹地農(nóng)場至少有25%的牲畜死亡。在空間上，降雨量通常由東向西遞減，全國約有65%的區(qū)域年降雨量不到500毫米。
在20世紀(jì)，南非議會先后通過了四項與水治理有關(guān)的立法。南非水立法的一個顯著特點是其傳承性，每一項立法都對如何開發(fā)全國水資源進(jìn)行了界定。同時，每一項都具有深刻的時代烙印，都代表了國家治理方式的突破性轉(zhuǎn)變。
南非聯(lián)盟初期的水法——農(nóng)業(yè)主導(dǎo) 灌溉優(yōu)先
1910年，由開普、納塔爾、德蘭士瓦、奧蘭治自由邦等四方聯(lián)合組成統(tǒng)一的南非聯(lián)盟。之后不久的1912年，聯(lián)盟頒布了《灌溉和水資源保護(hù)法》。在一個以農(nóng)業(yè)占絕對主導(dǎo)地位的社會中，該法旨在確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水充足，從而滿足國家對糧食的需求。另一個優(yōu)先事項是建造蓄水設(shè)施，加強水資源保護(hù)。灌溉部主要由原開普殖民地的農(nóng)民把持，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)是當(dāng)時的重點工作。該法的頒布有助于形成一個平和的發(fā)展環(huán)境。
種族隔離時期的水法——注重全面 礦業(yè)獲益
20世紀(jì)30年代以來，尤其是二戰(zhàn)之后，南非利用黃金、鉆石等采掘業(yè)積累的巨額資金和外國投資，吸引外來先進(jìn)技術(shù)，大力發(fā)展工業(yè)，鋼鐵、化工、金屬加工、機械制造等蓬勃興起，采礦業(yè)和工業(yè)對南非經(jīng)濟的貢獻(xiàn)比重越來越大。
與此同時，工礦業(yè)需水量也越來越大，如在黃金開采中，大功率的破碎機壓碎每噸礦石耗水高達(dá)700升。后來，在南非對抗國際社會制裁中，由薩索爾公司領(lǐng)銜研發(fā)的應(yīng)對能源危機的煤變油技術(shù)，煤粉和水的調(diào)和比是1:2.5，耗水量仍然巨大。在這樣的情況下，舊的水法已無法滿足采礦、城市和工業(yè)部門不斷增長的需求，之前優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)用水的水資源政策顯然不利于經(jīng)濟發(fā)展，確保工業(yè)發(fā)展的供水已提上議事日程，而工業(yè)廢水和有毒礦井水的處理也成為關(guān)注事項。
1948年，南非國民黨上臺執(zhí)政，推行種族隔離政策。在種族隔離時代，水被作為一種重要資源，與其他大量法律的歧視性條款一起服務(wù)于種族隔離政策的某些目標(biāo)。
國民黨執(zhí)政后的第八年，南非通過1956年水法。該法頒布后，水務(wù)部擴充了原先灌溉部較為單一的職能，重點從灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和繁重的水務(wù)管理，轉(zhuǎn)向?qū)疑鐣徒?jīng)濟發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。水務(wù)部官員越來越多地關(guān)注全面的供水問題。此時水法改革的優(yōu)先事項包括工業(yè)發(fā)展亟需的更加全面的水基礎(chǔ)設(shè)施、國家快速城市化對用水需求的增加、應(yīng)對日益嚴(yán)重的水污染威脅等內(nèi)容。
1956年水法實施后，農(nóng)業(yè)爭水區(qū)域的用水比例得以調(diào)整，瓦爾河流域由于礦業(yè)開發(fā)帶來大量人口，新城鎮(zhèn)興起，用水劇增，原先用于農(nóng)業(yè)灌溉的大量水資源重新分配使用。不過，因為受種族隔離政策影響，在家庭用水方面，1956年的水法更多被用來確保白人無論在農(nóng)村還是在城市地區(qū)的用水供應(yīng)中受益，引發(fā)了南非有色人種的嚴(yán)重不滿。
新南非的水法——強調(diào)公平 綜合利用
1991年，南非結(jié)束種族隔離制度。1994年，南非舉行不分種族的大選，非國大取得決定性勝利，曼德拉當(dāng)選南非共和國總統(tǒng)，南非進(jìn)入新南非時代。
國際社會深刻意識到種族隔離政府對有色人種人權(quán)的漠視。有色人種無法充分獲得水和衛(wèi)生設(shè)施成為批評國民黨政府最敏感的手段之一。因此，新政府將向各地提供水和衛(wèi)生設(shè)施列為首要服務(wù)事項之一。
新南非政府在1997年發(fā)表了關(guān)于南非國家水政策白皮書及《水服務(wù)法》，該法確保了供應(yīng)和水處理的基本人權(quán)，定位水服務(wù)的機制提供了基本的框架。1998年發(fā)布的《國家水法》確定了水資源的可持續(xù)發(fā)展和公平性兩個基本支柱。新水法的內(nèi)容和意圖充分強調(diào)當(dāng)前所有用水者的公平，新南非政府的職責(zé)是代表全國人民監(jiān)管水資源。2004年的國家水資源戰(zhàn)略進(jìn)一步為1998年的國家水法提供了實施路徑，上升到國家水環(huán)境的維護(hù)和治理。
從更深的層次、更長遠(yuǎn)的視角來看，新南非的水法充分重視了“資源的平衡利用”和“資源保護(hù)”的兩項基本原則，以實施當(dāng)時開始風(fēng)靡世界的“可持續(xù)發(fā)展觀”。這個新的國家水法不僅成為世界潮流之先風(fēng)，更重要的是為南非水資源管理提供了立法框架，并確定要建立水資源管理機構(gòu)。一方面，這和1996年的第108號《南非憲法》法案中“權(quán)力下放到較低職能機構(gòu)，以使其更有效地履行職能”的基本精神應(yīng)和；另一方面，也帶來了在水政策制定和實施過程中，非國家行為者顯著增加。
人們越來越認(rèn)識到，水—能源—氣候變化（WECC）的聯(lián)系是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG）中可能構(gòu)成重大風(fēng)險的協(xié)同作用之一。有專家認(rèn)為，因為溫度升高和干旱頻發(fā)的氣候變化，會大規(guī)模影響水資源的可利用性，進(jìn)而影響像南非這樣依賴水電、水泵蓄能或煤電為主要能源進(jìn)行生產(chǎn)的國家。因此，無論是從哪種意義上來看，重視水資源管理，并在不斷地探索中找到可持續(xù)發(fā)展的路徑，都是非常必要的。
