城市水務供給屬于準公共服務范疇,具有公益性。蘭州水危機暴露出目前一些地方的供水服務中,政府監管還存在“缺位”和“不到位”的問題,供水企業的市場化程度、服務水平有待提高,水價改革也必須有所突破。
政府切不可做“甩手掌柜”
伴隨著改革開放,水務市場的改革一路走來,幾多探索。
目前,水務市場開放最普遍的形式是采取特許經營模式,即外資或者私營的水務公司通過競標獲得一定期限特定區域內的壟斷經營權,政府通過財政補貼或者允許水務公司獲得一定范圍的利潤率來保證水務企業的正常運營。自1998年中國政府批準第一個水務領域BOT合同,特別是2002年原建設部頒布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》以來,中國城市50%以上的自來水股權已經出讓或轉讓。清華大學環境學院環境產業研究中心主任傅濤將中國城市水務市場化改革的實踐模式歸納為六種,即國有獨資、國資控股或參股、外國資本合資、民營專業公司全資或合資、民營非專業公司全資或合資以及國有供水企業職工持股。其中前四種主要運用于較大的城市,后兩種主要運用于縣以及縣以下的城鎮。
傅濤分析說,城市供水服務屬于政府公共服務范疇,無論引入外資、民營還是國有獨資經營,任何形式的服務模式,地方政府都是供水服務最終的責任主體。因為城市供水作為公共服務的核心內容,其評價核心是保證供水服務的安全性、保障性、持續性,是讓低收入人群也能喝上“放心水”。控制水價、引入外資、引入市場機制等都不是水務改革的目標,而是手段。因此,水務運營企業必須接受政府和公眾的監管,政府切不可做“甩手掌柜”。
西南政法大學政治與公共事務學院教授鄒東升認為,城市水務是個廣闊的領域,包含了原水、輸水、凈水、供水、售水、排水、污水治理及相關網管建設和維護、設備生產等。并非每一項業務都適合市場化,對于供水、污水處理等經營性的、有具體產出的業務進行市場化改革,引入民間資本和市場機制,采取市場化的方式融資;而對于管網建設、排水等非經營性、沒有具體產出的項目應由政府出資,政府須加大在城市供水、污水處理、管網鋪設、設備更新等方面投資。
可見,水務市場化改革是將政府和市場的優勢結合。政府責任不缺位,是改革成功的關鍵。政府責任不僅包括特許經營準入環節對市場主體的篩選,還包括服務提供環節的價格決定、服務條件說明、質量監管、風險管控、財政補貼等責任,確保付費使用者的正當權益與社會公平。因此,城市水務市場化改革絕不是政府責任的市場化,而是政府水務服務提供機制的市場化。處理好政府與市場的關系,是推進公共服務市場化的關鍵。
水務市場監管不應“九龍治水”
管水量的不管水質,管水質的不管供水,管治污的不管污水利用……長期以來,我國在水資源的管理和利用中的“九龍治水”,一旦出現問題容易扯皮。整合監管職能,實行水務監管一體化,有利于提高監管效率。
鄒東升呼吁,城市水務監管一體化是我國城市水務市場化改革的重要環節。他舉例說,作為全國最早實行水務一體化管理的城市,深圳市在2009年成立了水務局,將原深圳市水利局、城管辦、國土規劃局、建設局管理水務的職能合并到新成立的城市水務局統一行使,水務局統一管理深圳市的水源開發、建設、供水、防洪和城市供水等業務,深圳市水務局由市人居環境委歸口,為市政府工作部門。改革至今,深圳市的城市水務市場化改革效果顯著,市民對近年的水質和供水服務滿意度遠遠高于之前。
北京公眾健康飲用水研究所副研究員趙飛虹表示,《環保法》出臺后解決了水源保護的問題,但是水進到水廠后,《環保法》就管不了了。她建議制定飲水安全法,國外已有這樣的立法,從而完善法律,保障從水源到百姓家庭自來水龍頭的整個過程飲用水安全。
讓水務信息公開透明
水價改革進程中,信息公開意義重大。清華大學環境學院飲用水安全教研所教授、中國城鎮供水排水協會副會長張曉健認為,“我國在推進水質信息公開方面,離政府的要求、公眾的期待差距很大,與國際水平也有不小距離。”
張曉健認為,水質信息公開應該包括供水企業提供的水質信息和所在地區的管網信息,按照生活飲用水集中式供水單位衛生規范,一般每兩萬人口就應該設一個管網水質檢驗采樣點,除了出廠水、管網水的月檢信息外,日檢信息也應及時公開。
推進水價改革,提升產業規模效益是當務之急。首創集團副董事長、總經理王灝在“2014年水業戰略論壇”表示,相比國家其他支柱性產業,水務環境產業市場還遠未成熟,集中體現在行業缺乏重量級企業,前十家水務企業每家的總資產才過100億元、年產值平均才20億元至30億元,與環保產業幾萬億元的市場容量規模相比還很弱小。
水務企業的經營信息應公開透明。對消費者而言,供水成本和企業利潤一直是筆模糊賬,上漲的水價讓消費者“看不懂”。供水成本包含企業的人力成本、輸水成本及其他各種運營成本,按照《城市供水價格管理辦法》規定,“供水企業盈利水平應在凈資產利潤率的8%至10%以內”。信息公開還需要第三方機構介入。專家建議,加強水務企業保險和企業信用評級制度的建設,引入專業的擔保機構和信用評級公司,提供必要的買方(水務企業)信用支持和第三者信用支持。（經濟日報記者 祝惠春 王 晉）
