以實施“超前”的水污染物排放標準為契機，山東省造紙行業“十一五”實現了產業集中度、發展水平、經濟效益的徹底提升；作為節能減排大戶的鋼鐵行業，在“重壓”下調整產業結構、加強污染防治、推動清潔生產和循環利用，生產布局、重點企業發展水平等方面有著顯著提高……“十一五”中后期以來，隨著節能減排工作廣泛深入的開展，其對企業提升可持續發展水平的倒逼作用日漸明顯，對我國產業經濟發展走向已具備重要影響力。
上述作用正在得到政策層的重視。在國務院日前印發的《工業轉型升級規劃(2011~2015年)》(以下簡稱《規劃》)中，將資源節約、環境保護水平顯著提高作為重要目標，安排節能降耗減排專項，明確具體指標。節能減排明確成為促進工業轉型升級、實現綠色低碳發展的重要推動力。與此同時，以企業為主體的“十二五”節能減排，開始直接面對工業布局、結構、技術、管理等深層次挑戰。正在進入深水區的節能減排工作如何與工業轉型升級形成良性互動，怎樣強化資源環境對工業發展的倒逼傳導機制……這些問題已經引起各方關注。
良性互動初步形成
節能減排是傳統產業轉型升級的重要推動力
“我國工業發展的突出問題是發展模式與資源環境條件的嚴重不適應，資源消耗大、污染嚴重，不具備可持續性。”國務院國資委研究中心研究員胡遲在接受本報記者專訪時這樣表示。由中國企業聯合會、中國企業管理科學基金會立題支持、他組織編寫的《2011年中國企業節能減排狀況報告》也即將在今年“兩會”期間發布。
經過5年努力，我國工業整體素質有明顯改善，但由于長期粗放式發展，其與資源環境條件整體上仍然呈現不適應。《規劃》指出，我國工業能源消耗和二氧化硫排放量分別占全社會總量的70％以上，鋼鐵、煉油、乙烯、合成氨、電石等單位產品能耗較國際先進水平高出10％~20％。隨著能源資源剛性需求持續上升，生態環境約束進一步加劇，對加快轉變工業發展方式形成了“倒逼機制”。
“節能減排政策成為重要的突破口。特別是對傳統產業而言，這是轉型升級的重要推動力。”胡遲此前在撰寫“十一五”中國企業節能減排報告時已發現，對企業來說，節能減排不再是簡單的末端治理，不少企業特別是大型企業已經逐步建立并完善節能減排管理體系和運行機制，從淘汰落后產能、加快節能減排技術應用，到建立深化能源管理體系，推進資源綜合利用，大力發展循環經濟，多項生產、環保指標已經呈現歷史最好水平甚至是接近國際先進水平。
為深化節能減排倒逼機制、進一步提升工業綠色低碳發展水平，《規劃》專門設立了工業節能降耗減排專項，詳細部署各項工作，并提出明確目標:單位工業增加值能耗較“十一五”末降低21％，用水量降低30％，二氧化碳排放量減少21％以上；工業化學需氧量和二氧化硫排放總量分別減少10％，氨氮和氮氧化物排放總量減少15％；主要耗能行業單位產品能耗持續下降，重點行業清潔生產水平明顯提升，并且提出了鋼鐵、水泥、鋁等重點行業能耗控制的具體目標。而這些指標一旦得到切實執行，也將對“十二五”節能減排約束性指標的實現做出重要貢獻。
倒逼機制遭遇哪些挑戰？
宏觀政策和地方、企業利益進入深度博弈
在“十二五”期間，我國經濟總量仍將快速增加，重化工業比重大、增速偏快，結構性污染仍將十分突出，給我國資源環境帶來極大挑戰，實際完成的主要污染物減排量要在30％~40％。作為節能減排主體的企業同時面臨工程減排空間收窄、技術管理薄弱等現實，屆時將受到更大觸動。
“通過節能減排工作的持續推進以形成對經濟發展的倒逼機制，傳導資源環境的硬約束，這種政策設計是科學合理的，但其顯現效果會遇到不少障礙，速度可能會比較慢。”胡遲說，粗放落后的經濟體系一旦形成，有著巨大的慣性，調整需要一個較長過程。“目前來看，主要是地區間、企業間發展存在嚴重的不平衡，總體上減緩了這一進程。”
“節能減排、淘汰落后作為落實科學發展觀的直接體現與重要手段，與地方、企業的利益是一致的，但在地方實施可能在一段時間內與局部利益有矛盾。”胡遲說。當前一個值得重視的現象是，不少地方政府在引進項目時對環保“手軟”，盡管也制定了相關的標準和門檻，但并不能得到落實，這就造成了不少產業承接地區承載了更多的資源環境壓力。
而記者在江蘇、浙江等地采訪時也了解到，當地環保部門就曾多次接到其他地區主動咨詢落后產能的電話，對方稱，有什么“不要”的項目可以到他們那里發展。而嘉興作為排污權有償使用和交易的試點地區，總量控制下“騰龍換鳥”速度加快。當地一家大型化工企業負責人表示，他們要淘汰的項目設備在周圍區縣竟然被認為是“先進”的。
而從企業層面，這種不均衡可能會更加明顯。從“十一五”節能減排來看，重點行業的大型企業取得了顯著成績。比如30家重點耗能的中央企業，各項主要生產經營業務的能耗、水耗、主要污染物排放指標全部達到歷史最好水平，其中1/3以上企業接近或達到國際先進水平。“但由于我國落后產能數量多，‘拖累’工作進展，工業整體可持續發展水平提高不快。”胡遲說。
作為政府監管、輿論關注的焦點，大企業較為重視節能減排工作，將其作為自我調整的壓力和動力。但是對于數量更多的其他企業而言，情況就比較復雜。“有些企業主也逐步建立了節能環保意識，但在實踐中還是以眼前利益為重。而數量眾多的落后產能則直接拖累節能減排的整體進度。”胡遲說。
目前，全國各類中小企業達4400萬戶(含個體工商戶)，完成了全國50％的稅收，創造了60％的國內生產總值，提供了近80％的城鎮就業崗位。一方面其與當地經濟社會的聯系千絲萬縷，另一方面在節能減排過程中也確實面臨資金、技術支撐等難題。“意識不到位加上法律、標準、政策的不完善，這些企業作為節能減排的主體，轉型升級還有很多不確定因素。”
行政為主的動力機制須有所突破
政府應著重機制培育，建立行政、市場共同發力的政策體系
今年初，在國務院公布的《國家環境保護“十二五”規劃》中，確立了7個節能減排、生態保護指標作為主要考核項目。“在2013、2015年年底，將分別對規劃執行情況進行中期評估和終期考核，評估和考核結果向國務院報告，向社會公布，并作為對地方政府政績考核的重要內容。”環境保護部規劃財務司負責人此前表示，如果規劃指標與政績掛鉤，最終在企業的執行力度更大，也更加嚴格。這也被業界認為是環保節能減排措施在各地確保執行的“硬約束”。
但在胡遲看來，這還不夠。回顧‘十一五’，行政力量是企業節能減排的首要推動力。我國企業在節能減排上取得了重要進展，力度之大世界少有。但一個特點同時也是問題是，行政力量“貢獻”比重過大，有利于節能減排的綜合機制仍然沒有建立起來。眼見得未完成節能任務，不少地方政府在2010年下半年竟然采取了“拉閘限電”作為對策，這是行政手段的極端表現。
胡遲表示，在取得巨大成績的同時，我國節能減排工作仍然存在諸多錯綜復雜的矛盾和不容忽視的問題:如企業主體作用的發揮還不充分，自身動力機制還有待增強；促進節能減排的機制還不健全，政策難以落實到位等。“強有力的行政手段有效果，可以解決一定問題，但不具備持久性，而且成本太高。這也與市場經濟體制下政府的定位不一致。企業是節能減排的主體，政府不應過多干預，而是要著重培育機制，形成市場和行政合力，共同推動工作。”
他同時指出，事實上，政府很希望建立起推動節能減排、促進經濟轉型的市場機制，但是機制的建立和發揮作用都需要時間，往往趕不上環境管理的需求。“現階段中國企業開展節能減排的內部動力顯得不足，而目前粗放的發展模式又的確難以為繼。站在整個經濟社會可持續發展的角度考慮，在現行的體制環境下，政府就理所當然地從外部成為企業節能減排的首要推動力。這種局面在未來急需取得突破。”
他表示，有效開展“十二五”期間的企業節能減排工作，最有效的辦法就是轉換節能減排的動力機制，完善節能減排的市場制度。政府應從“十一五”期間強力推進節能減排的角色中逐步退出，轉而出臺更多鼓勵性政策與配套資金支持，注重制度配套，形成政策合力，分類差別監督，引導企業成為節能減排中的“主角”。
對于地方環保部門來說，要給企業節能減排、轉型升級的壓力和動力，關鍵還在于相關法律法規、標準形成的“硬約束”也要跟上，切實推動環境成本內部化。“多年前，排污許可制度已經在相關法律中得到明確，但超許可排污能否處罰、怎么處罰至今都不明確。排污許可證在很多時候只是企業墻上的一張紙。”浙江諸暨環保局相關負責人對記者表示，我國環境法律法規不是不夠多，而是針對性、約束力不夠的問題。
當前，我國已出臺《節約能源法》、《循環經濟促進法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等一系列促進節能減排的法律法規，但普遍存在操作性不強或是處罰力度不夠等問題。逐步提高的行業排放標準，也因為資金技術不足、環境監管力量薄弱等因素面臨落實難的問題。
