文 | 張燎（濟邦咨詢公司董事長）
2010年4月2日,筆者受邀在中國水網、清華大學在北京聯合舉辦的“第八屆中國城市水業戰略論壇”上發言，因時間緊促演講中很多重要問題未及展開。另一方面，當前有關中國水務行業未來政策方向的討論比較熱烈，但是對某些關鍵問題業界的意見分歧依舊。對此筆者認為有必要多加研討，累積共識，為行業政策制定提供一些框架性解決方案。此文即是在本次會議發言稿的基礎上充實、整理撰寫而來。
城市水業改革歷程回顧
中國城市水業的改革經歷了水價改革啟動、企業化改造、自2002年開始的以特許經營和產權非國有化為特征的市場化改革等幾個階段。雖然各個階段的時間界限并不非常清晰，但包括供、排水在內的中國城市水業大體經歷了從計劃經濟體制下的事業單位為主，到擁有收費補償機制的企業為主的體制轉變。
需要指出的是，城市水業是中國“公私協作”（Public-Private Partnership, PPP）改革的典型領域，就改革的深度和廣度、PPP項目數量而言，均遠遠超過中國其他市政公用及基礎設施行業。據濟邦咨詢公司的一項最新研究，截止2009年底，中國水務行業的PPP項目數量超過1100個。
在城市水業改革涉及到的諸多利益主體中，水服務的提供者——水務企業無疑是行業改革的焦點，過去的改革模式設計和改革實踐多是圍繞水務企業這一重要主體來展開，取得的成績和遭遇的困難也在水務企業身上得以充分體現。
自2002年開始的市場化改革以來，所形成的城市水務企業類型可以歸納為以下五種：
國有全資型：如沈陽水司、長沙水司、西安水司、北京水司、廣州水司、南京水司、杭州水業、合肥水司等；
股權合資型：如深圳水務集團、海口水務集團、昆明水司、蘭州水司、常州水司、常熟水司、馬鞍山水司、寶雞水司、浦東水司、天津水司、蕪湖水司等；
證券化型：如首創股份、重慶水務集團、武漢三鎮控股、洪城水業、天創環保、興蓉投資（原“藍星清洗”）等；
終端設施BOT/TOT型：成都自來水六廠B廠、天津凌莊水廠等及各地大量的污水處理廠；
全面民營化型：如宿遷水司、駐馬店水司、綏芬河水司等。
如此多樣化的企業類型和改革模式，加之城市水務改革決策由地方城市政府主導，中央政府相關主管部門之間對水務行業管理的協調不夠，改革思路長時期模糊不清等問題，形成了行業改革局面異常復雜，行業監管體制改革如何取舍一時成為難題。
在2008年的國際金融危機爆發之后，盡管某些政府官員及政協高官否認，但我們從鋼鐵、煤炭和資源壟斷性行業可以發現很多“國進民退”的事實，在中國已經揭開序幕的基礎設施PPP領域內，也出現了比較明顯的“國進民退”現象。國家發改委在2010年深化經濟體制改革重點工作意見中提到了市政公用事業的體制改革方向和指導意見，但缺乏具體可操作的政策思路，實際上連成本監審、價格聽證和環保項目選址公眾參與等基本制度和技術問題均遲遲未能解決。出于促進和鼓勵民營資本發展目的，國務院今年5月初頒布了“新36條”，其中雖然提出鼓勵民營資本參與市政公用行業投資運營，但仍難掩城市水務行業改革的困境和疲態。
水業改革政策討論中幾種常見迷思
由于我國城市水業長期實行計劃經濟下的國有體制，大約自2002年開始的以推行“特許經營制度”為特征的市政公用事業市場化改革，給城市水務行業帶來了很大的改革動力，但改革主要發生在投融資方式、部分產權轉讓及新增污水處理市場投資等領域，并未根本觸動原來的國有體制。
當2006~2007年國內宏觀經濟形勢和城市水業發生某些變化時（地方政府土地收入快速增長，緩解了依靠出售公用事業資產引入社會資本的急迫性；少數幾個所謂“高溢價”轉讓項目引發爭議；一些政府達成的簡單PPP合約被事實證明非常粗糙和問題叢生），社會對中國水務改革大方向的判斷遂出現巨大分歧。
遺憾的是，相關部委沒能及時對水務行業如何深化改革提出系統性的、更清晰有力的政策主張和改革措施。中國城市水業改革由此陷入迷思，進入改革的膠著狀態。
在關于水務改革的各種行業會議及政策研討活動中，我們經常能聽到如下一些似是而非的說法：
因為水務行業本身屬于一種公益性事業，所以搞市場化改革忽視了行業性質，違背了行業規律；
既然水務企業從事的是公益性事業，必須堅定不移地實行國有控股；
水費收入是水務企業獲得成本補償及收益的主要途徑，政府的責任主要是在價格聽證中平衡好用戶和水務企業的利益關系；
政府不能用財政資金去補貼有水費收入的市場化水務企業（或合資企業）；
特許經營即是市場化改革，如果不搞市場化改革的地方，政府與那些完全國有或國有控股的水司建立特許經營授權關系好像沒有必要；
現在的水務行業管理就是監管，加強監管其實就是圍繞如何改善行業管理做文章，不需要所謂“專業化的監管”；
若政府不差錢的話，最好不要“打”水務企業的“主意”。
上述意見和爭辯涉及到行業性質、責任分擔、公共服務提供機制、國有企業及私人部門各自特點和效率差異、對特許經營內涵的認識、行業管理與如何監管自然壟斷企業的區別等等重要問題。
那么，我們究竟應該如何看清楚中國水務行業改革的主要命題呢？
水業改革利益相關者及其訴求分析
但凡改革，無不關涉利益格局的改變與調整。因此，我們不妨從城市水業改革的利益相關者角度來分析其利益訴求、矛盾焦點和改革的基本命題。
我國城市水業的利益相關者及其訴求大致如圖1所示。
圖1 中國城市水務行業的利益相關者關系圖
1．政府
地方政府對城市水業的行業管理目標，應該是確保水務企業以合理成本向用戶提供充足、優質、安全、高效及可支付的水服務。在這個大目標之下，政府作為水服務的最終責任方的定位即是清晰可推斷的，如果水務企業事實上做不到，或者水用戶不能承受，地方政府就應該運用價格、（投資或運營）補貼、用戶補助、服務質量監管、經濟監管等手段來進行行業管理和規制。
政府無可回避地成為城市水服務的最終責任方，是由現代社會集體物品生產的組織方式所決定的。筆者認為，部分地方政府企圖通過改革、改制，將城市水務的責任徹底轉移出去，是一種政治幼稚的錯誤認識，對可能導致的政治后果理解不深刻。試想，當城市水業出現重大危機和服務中斷的情況下，相關地方政府能夠以水務企業有自負盈虧的企業經營機制，或者水務企業完成了市場化、非國有化轉制等理由，而主張政府自己置身事外或免責嗎？然而，需要強調的是，政府是水務服務的最終責任方并不必然推導出政府必須直接生產或提供這種公共服務，公共服務的提供機制或者說具體實現方式有很多，公共部門直接生產或提供只是其中一種選擇，卻并非唯一正確的選擇。這里蘊涵著是否存在針對公共服務提供機制的集體選擇權，以及何種情況下運用公私協作（PPP）模式的深層次問題。
2．企業
從水務企業的角度分析，它們的關注重點有：
企業的財務可持續性
城市建設規劃穩定性
員工收入的激勵性
服務成本如何被監管
但是，水務企業關注的幾個重點中有幾項正是異議叢生之處。水務企業毫無疑問是城市水務服務體系中的樞紐，但中國的水務企業特別難做，為什么？因為中國水務企業面臨的體制環境和經營環境里存有很多的不確定性和不合理的制度安排。譬如水價定價機制不明確，價格聽證“墮落”成了數字博弈；城市規劃頻繁修編，各類公用事業企業還得努力適應；企業減員需要考慮社會穩定，不能給領導維穩添亂；政企不分、政企難分等等。
水務企業收入項包括水費收入、工程輔業收入及可能的政府補貼，成本支出項包括資本性成本、運營成本等等。按照任何企業財務可持續的基本要求，在一段時間內水務企業需要確保收入大于支出，否則企業將可能發生資金鏈斷裂、到期債務不能清償、被迫降低服務質量或終止服務，危及企業的財務生存和法律存續。可以想象，當水務企業連自身財務可持續都難以保證的時候，談何保證服務質量，更遑論對社會資本的吸引力了。
3．出資方
我國水務企業出資方面臨的一個現實問題是資本回報率不高，有的時候還多年連續虧損，甚至可以說很低。譬如2002年完成的某“高溢價”合資供水項目，由于該市水價長期不調整，導致廠網一體的合資公司多年只錄得不到1000萬人民幣的年凈利潤，與該公司超過15億的凈資產相比，收益率低得“慘不忍睹”。筆者認為主要與我國對公用事業企業的出資人是否應該享有市場平均水平的資本回報沒有確認，與可以不享回報的政府資本混為一談有關。水價定價機制不清晰，尤其是在供水行業，該調價時往往考慮其他非經營因素未調。價格改革之后政府又沒有制度化的補貼機制，補貼給非國有的公用事業企業似乎等于利益輸送，招致政治非議等等，導致水務企業資本回報率相當低。
水務企業的資本構成關聯著產權改革的重要問題。水服務從定性看，是公用事業，屬準公益性服務，兼具集體物品的特征，因實行使用者/污染者付費的收費機制，又有一定的可經營性。由此，水服務既可以安排公共部門來提供，也可以利用它的可經營性，通過授權經營等方式調動私人部門來參與提供，或者產權完全公有，具體服務也可以委托私人部門來負責運營管理。經過多年改革，我國水務企業現有的資本提供方及產權屬性呈現多樣化格局，結合企業的運營管理形式，水務企業的服務模式包含有國有國營、國有民營、公私合資、民有民營等幾種。
盡管有人提出水務服務是一項公用事業，所以一定要保持國有控股地位不動搖。對此，筆者一直甚惑不解——我并不認為水務企業不能國有控股，但不明白為什么“一定”要國有控股。選擇國有控股，除了保持意識形態上的純潔性之外，我實在看不出在安全性、技術水平上非國有資本有什么理由一定輸于國有/政府資本，倒有企圖用資本控股的方式去掩蓋政府監管能力的不足之嫌。
4．用戶
水用戶關心的重點是水服務的質量與水價是否相匹配，特別對水服務質量改善的幅度與水價提高是否相稱非常敏感。換言之，用戶對變動量之間的相互關系更為敏感。
真實的水價一方面要盡可能提供給企業補償完全成本的機會，讓價格成為引導資本資源配置的有效信號，同時也要在水用戶的可承受范圍內，實現這一點最好是建立在詳細的社會調查、透明的公眾參與及憲政制度下的公開的利益博弈過程。在成本監審和成本公開的前提下，企業需要的合理水價與用戶能承受/愿意承受的水價之間如果有差距，應由政府這個最終責任主體來承擔。
選擇何種水價政策（福利性低水價/合理水價/高水價）是極富爭議的社會話題。世行2008年發布研究報告《展望中國城市水業》稱，中國應該實行較現在的低水價更高、以便能補償完全成本的水價，如果考慮用水過程形成的環境成本，真實水價還要進一步增加。這被不少媒體簡單解讀為世行主張中國水價“漲價”，似乎世行站在老百姓的對立面了。事實上我們的選擇并不多，實踐表明福利性低水價往往導致需求無限度和浪費，而可用水資源有限，政府通過財政補貼供方來維持低水價的做法是否可持續值得懷疑。但高水價政策違反基本人權，受人詬病，在政治上也無法接受。因此，選擇合理水價政策更為可取。
何謂合理水價？筆者認為至少應該具備以下幾個特征：
基本補償水服務（水資源獲取、供水、污水處理等）完全成本；
以水用戶的可支付能力為限；
實際水價借助公開聽證等有效公眾參與機制，在企業、政府和用戶之間形成；
政府向社會弱勢群體提供直接補助。
利益相關者的相互關系
綜此，城市水業改革中利益相關者之間的關系可以做如下梳理和歸位。
圖2 水業改革利益相關者的相互關系
政府與水務企業之間，以建立特許經營合同關系為抓手，借助更穩定和可預期的城市規劃、審核控制資本性投資、運營成本監審和補貼等幾個工具，與水務企業形成監管-被監管關系，無論水務企業屬于何種所有制性質的企業。
水務企業與用戶之間，首先應該強調符合“物有所值（Value for Money）”原則的城市水服務，即水服務供應方（水務企業）必須提供高效且滿足行業標準及地方標準的達標服務，由此水務企業應依法承擔提供全面信息給監管機構的義務，使保護用戶利益的行業監管能夠落實。其次，水務企業獲得完全成本補償和合理利潤的權利應該受到尊重，而且主要通過提供水服務、獲得水費收入的方式實現。
政府與出資方之間。水務企業的出資方既可能是企業股東，也可能是沒有股東身份的權益性資本提供者（如地方政府國債資金投入等）。以前有人提出特許經營的準入競爭應該針對水務企業的股東（出資人）特別是控股股東，其實并不恰當，準入競爭應該在具備水服務運營能力的水務企業層面展開。試想，對于上市水務公司，公眾股東的變動非常頻繁，與作為運營商的上市公司是否持續具備特許經營的能力和滿足特許經營條件關系不大。政府對于水務企業的出資方，應以“有區別的回報率限制”作為主要的監管原則。比如，政府權益性資本可以不要求贏利，而商業資本可能被賦予一個符合市場上同等風險等級的回報率限制。限制的同時，應尊重出資方的投資回報要求，從一段時間看，如果其投資的水務企業服務達標，經過成本監審校正后的資本回報率應該滿足事先同意的回報率要求，否則，政府應予補貼。
政府、水務企業與用戶的關系。目前的價格聽證是政府組織申請價格調整的水務企業與代表用戶的聽證代表進行的聽證活動，政府部門在這個聽證程序中，處于居中裁決的位置，似乎價格調整是用戶與水務企業供求雙方的問題，除了建立收費機制，政府沒有對水服務這項準公益性服務承擔財務上的明確責任。
在國際上，公開聽證是公眾參與重大公共政策決策的一種形式，但與我國的聽證制度更重要的區別是，聽證往往是直接代表公眾利益的代議機構（如國會、議會等）所組織和裁定的，與行使征稅權的政府不同，更迥異于具有特殊利益的政府部門。由于中國現有憲政體制的特點，我們缺少了強而有力的能夠代表公眾利益、可有效問責和制衡政府的代議機構，但根據憲政機制設計的基本原理，組織聽證活動的權利和對聽證結果的最后審批權，至少不應該放在明顯利益相關的關聯方——政府手里。
中國水業改革的一種解決方案框架
面對中國城市水務行業的種種矛盾和挑戰，筆者嘗試提出關于中國城市水務行業改革的一種解決方案。其要點如下：
第一、允許水務企業改革模式的多樣化選擇
不同地區、城市可以根據當地財政狀況、水務企業特點和居民意愿，選擇不同的企業產權改革模式，允許產權歸屬的多樣化安排，既可以是純粹政府擁有，也可以完全民營化，還可以公私合資。多樣化產權改革和跨區域經營有助于樹立行業運營績效標桿，促使行業整體效率提升。這是由我國已經形成的行業改革現狀和公用事業自身特性所決定的。
更進一步，我們希望各級政府未來可以真正理解和接受公私協作（PPP）的理念，不僅關注如何解決公共物品供給的不足，更關注公共服務提供中的效率提升，以及公共財政資金的使用效率，增加公共服務使用者的滿意度，同時開辟民營部門成長的新空間，實現“小政府、大市場”的公共治理模式。當PPP不再單純是政府缺錢時的一種招商引資策略，而是政府希望（或者在外部制衡壓力下被迫）縮小自身對經濟和公共服務的直接參與，中國PPP就開始走向正軌了。
由此，政府的成本監管及市場準入監管等制度設計應該考慮和容納多種企業改革模式并存，切忌搞“一刀切”，“走回頭路”。例如政府擁有的水務企業不必搞成本監審；似乎在位運營商不存在市場準入問題，就可以不簽訂特許經營協議等等，都是不盡妥當的做法。
第二、改進成本監審、價格聽證及水價定價機制
以“成本加成法”為定價基本原則，建立清晰、可預期的城市水價定價機制及配套的成本監審體系。當前水價定價機制中重點需解決“微利”或“合理贏利”的準確定義和操作性問題。同時，水務企業的調價權利不明確，給運營商形成很大的制度預期不確定性和市場風險，讓他們很難判斷這個定價調價機制能否真正對企業有效，所以應該明確規定啟動調價程序的充分條件。
關于成本監審辦法，坊間傳聞國家發改委價格主管部門已經準備放棄具體立法的初衷，改為僅作原則性規定，以地區差異大為由，將幾個關鍵性的爭議問題（如超前投資率、企業員工工資標準、產銷差率等）和具體立法的責任轉移給地方政府。筆者強烈建議改變這種立法思路，否則醞釀研究了幾年、行業普遍高度關注的成本監審工作又被“高高舉起、輕輕放下”，借助規范、有約束力的成本監審工作落實“合理成本”的期望被化于無形。
此外，雖然用戶和政府有可能希望水務企業通過副業或其他第三產業（如房地產開發、酒店經營等）的贏利來減少對水費收入的依賴，但這需要增加監管成本來對副業投入產出和盈虧情況進行監管。更重要的是，若水務企業的副業經營虧損，用戶或政府都很難推脫說免于共同承擔這類業務損失。因此，最好的辦法仍是將水務企業的業務經營范圍限定為水服務及其相關的輔業（如管道維修，水務工程設計等），而且鼓勵水務企業在條件具備前提下，分拆或外包相關的輔業服務。
建立水價專項基金，用于對企業的補貼和對特定用戶的補助。經公開聽證和最終批準的終端水價，若無法滿足完全補償“合理成本”的終端水價而形成的虧損，以及履行普遍服務義務增加的成本，政府可使用這個專項基金給予運營企業足額、及時補貼——除非特許經營合同中約定某些資本提供方（如某些政府性資金）不需要回報的；但當終端水價超過補償“合理成本”和一定贏利水平時，超額部分應回撥水價補貼補助基金。此外，政府還使用這個專項基金對水用戶中的弱勢群體給予補助，消除價格上漲對社會弱勢群體的影響，讓人人享有清潔安全的基本水服務。建立政府水價專項基金的固定歸集補充、使用機制。譬如專項基金可能的資金來源包括城建維護費、土地出讓收入的一定比例，水務企業超額贏利部分，對水務企業違反監管規定的罰款等。
改進價格公開聽證制度。現有聽證制度的主要矛盾是政府部門把持聽證組織程序，這與政府屬于水服務責任分擔方的角色存在利益沖突。有效的價格聽證制度設計，應該是同級人大組織聽證，城市政府、水務企業和消費者/用戶代表在聽證會上作證，最終由人大決定水價和補貼金額等。
因此，筆者建議將價格聽證工作轉由代議機構即各城市的同級人大會議及其專門委員會來負責組織實施。政府、水務企業和用戶代表在這個由人大組織的聽證會上提供證據（包括獨立第三方的成本監審報告、績效評估分析報告等），闡明對調價的觀點和要求，最后由人大決定是否及如何調價，或選擇不同的水價、財政補貼及補助組合。公開聽證制度還應該結合其他三方面的措施落實，一是成本監審要做好；二是公開聽證的信息公開要做好，三是應健全水價利益相關者的有效利益表達機制。
第三、推動水服務供方市場結構的整合
未來中國水務行業的市場結構會是什么模樣？如果放開跨區域經營的管制，筆者估計中國水務行業仍不太可能出現英國那樣的幾大流域水務集團，更可能的一種市場結構是：屬地化的國有水務企業+若干家跨區域水務集團+小型水務投資公司。跨區域水務集團可能是多元化產權，包括上市公司形式。
鼓勵水務企業的跨區域投資、經營，以及鄰近行政管理區域的水務設施共建共用，放松地方政府對屬地水務企業的產權控制要求，逐步形成若干個主要的跨區域水務運營企業和地方水務企業共存的市場格局，以進一步改變我國城市水務行業企業“小、散、弱”的狀況。
但企業和市場的并購整合遵循市場法則和規律，建立市場準入的審查制度，各級監管機構按照行業管理的效率、公平及服務質量等目標，來考量和決定是否批準涉及改變水服務市場結構的并購整合。
第四、明晰水服務責任體系
水務企業是合格水服務提供的直接責任主體，但政府是最終責任主體，故政府應借助建立健全城市規劃、專項規劃、技術標準、準入/退出、成本監審、補貼、補助、價格聽證和特許經營合約等一系列管理制度和方法促使投資方、運營企業和用戶在實現各自利益訴求同時，承擔相應的責任。
政府在上述改進行業管制水平的過程中，應該借助專業服務機構來彌補自身專業能力不強的問題，把行業改革落實到位。按照專業、獨立、透明的要求，從機構組織、職能分工、人員適任能力、專業技術、匯報問責關系、法規制度建設等方面再造行業監管體系。
由于上述改革方案涉及到多個政府部門和不同層級政府的管理職責，因此需要系統而非零散的改革。
對于改革的反思和展望
改革開放三十年，行到最近幾年，讓人尤感改革艱難與不易，特別是某些領域的改革停滯不前甚至開倒車。記得2009年下半年，筆者在參加天則經濟研究所有關“國進民退”的討論會時，獨立經濟學家秋風曾大聲疾呼“改革已死！”
斯言誠哉！但為何如此？筆者認為這與最近幾年體制改革停滯，社會經濟發展已經嚴重受制于原有體制的束縛有重大關系。
筆者服務的濟邦咨詢公司在2009年對全國工商聯環境服務業商會起草的《深化市政公用事業市場化改革的若干意見》提出的修改建議指出，“市政公用事業改革有走回頭路的危險。應該堅定不移地深化改革，以改革發展來解決改革過程中出現的問題，避免改革走回頭路。特別要防止把改革不到位、改革政策不配套產生的問題歸咎于啟動改革本身，簡單推導出停止改革、放棄改革的結論。”
如何改革是留給我們行業同仁的共同命題！筆者認為這首先需要自上而下的“政治決心與勇氣”，其次是“科學精神”，最后還有企業和居民個體的“公民意識”培育。有了這些準備，改革在技術層面的問題都有辦法解決。
