因為供水需要投入一定的公共資源，且具有自然壟斷特征，需要運用公共權(quán)力進行價格規(guī)制。推進水價改革的一個重要意圖，就是推進水價成本的公開化，在諸多資源價格改革中，將水價作為試點進行成本公開
日前，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知，其中提到，要穩(wěn)步推進水價改革，在有條件的地區(qū)實行居民用水階梯價格制度，推進農(nóng)業(yè)節(jié)水與農(nóng)業(yè)水價的綜合改革。
水價改革與調(diào)整勢在必行。然而，現(xiàn)在擺在各級政府面前的問題是，“水”是什么性質(zhì)的產(chǎn)品？這里，“水”是指各城市（鎮(zhèn)）按照由國家標準委和衛(wèi)生部聯(lián)合修訂出臺的《生活飲用水衛(wèi)生標準》提供的自來水；在有條件的農(nóng)村地區(qū)，也基本適用按照上述標準提供自來水；在沒有自來水供水條件的農(nóng)村地區(qū)，就像最近遭遇了大旱的西南五省市的部分農(nóng)村地區(qū)，政府要通過修建水利設(shè)施和儲水設(shè)施，儲存符合標準的水源，保證農(nóng)村居民的基本生活用水。盡管這個意義上的“水”，只涉及水價改革的一部分，但它是最為重要、最為基本的部分。對“水”的性質(zhì)作出正確回答，才能準確把握水價改革的方向，才能明確與此相關(guān)的政府責(zé)任。
我認為，“水”的性質(zhì)是基本公共服務(wù)。
“水”屬于基本公共服務(wù)且理應(yīng)均等化
公共服務(wù)包括城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強調(diào)政府的服務(wù)性，強調(diào)公民的權(quán)利。公共服務(wù)滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求，使公民受益或享受。提供達到一定標準和數(shù)量的自來水，正是符合上述條件的公共服務(wù)。因為供水需要投入一定的公共資源，且具有自然壟斷特征，需要運用公共權(quán)力進行價格規(guī)制。國際經(jīng)驗表明，無論是以“水市場模式”為代表的英國，還是以“水協(xié)商模式”為代表的法國，“水”都是一種以政府為主導(dǎo)供給的公共服務(wù)，且水資源總量、水資源配置、水利設(shè)施能力、水利供給的社會公平等問題，均離不開政府發(fā)揮公共服務(wù)職能。
一方面，公共服務(wù)的種類較多，且呈現(xiàn)逐步增加的趨勢；另一方面，公共服務(wù)的滿足程度受到發(fā)展水平和公共資源數(shù)量的制約。因此在某些特定的階段，必須從各項公共服務(wù)中，選擇部分作為基本公共服務(wù)，首先保證滿足。我國現(xiàn)階段將義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療等納入了基本公共服務(wù)的范疇。而且，由公共服務(wù)的性質(zhì)決定，必須在人群間、地區(qū)間和城鄉(xiāng)間做到“均等地”提供，即基本公共服務(wù)均等化。盡管均等化的過程可能比較長，其中的困難也很多，但必須朝著這個目標努力。這次西南旱災(zāi)發(fā)生后，各地政府都將確保老百姓吃水作為抗旱救災(zāi)工作的底線。按照“先生活、后生產(chǎn)”的原則，采取各種措施首先保障人民群眾基本生活用水。旱災(zāi)也提醒我們，“水”應(yīng)納入基本公共服務(wù)均等化的范疇。
“水”的價格構(gòu)成和價格水平需要推敲
“水”的價格構(gòu)成和價格水平需要推敲
由于“水”是混合物品意義上的公共服務(wù)，因此，它是有價格的，但其價格構(gòu)成和水平是受到規(guī)制的。1998年，原國家計委和建設(shè)部制定的《城市供水價格管理辦法》，確定了城市供水價格由供水成本、費用、稅金，加上8%-10%利潤構(gòu)成的原則。但如果“水”是基本公共服務(wù)的性質(zhì)成立，那么，這個構(gòu)成原則需作調(diào)整。供水成本主要是原水費和自來水處理費，費用則是水務(wù)企業(yè)的管理費用，可以繼續(xù)作為水價的組成部分；而稅金應(yīng)當減免，利潤則不可以“加上”。
從“水”的價格水平來說，盡管“水”是基本公共服務(wù)，但并不排除水價上調(diào)的可能。我國大部分城市水資源不充沛、水質(zhì)比較差，原水費逐步上調(diào)難以避免；同時居民對水質(zhì)要求的提高也將導(dǎo)致自來水處理費上調(diào)；隨著人工成本的上升，水務(wù)企業(yè)管理費也會有一定幅度的上升，但是，水務(wù)企業(yè)屬公用事業(yè)，其管理費費率的上限，要有剛性約束。
需要討論的，是已普遍作為水價組成部分的排水費或污水處理費的合理性。如有的城市，排水費以供水費的90%計，已是水價構(gòu)成的重要部分。在1998年原國家計委和建設(shè)部提出的城市供水價格構(gòu)成中，并不包括排水成本。在各城市政府成立水務(wù)局之初，其職能也不包括排水管理和水污染防治。此后，有些地方提出“一條龍管水”，排水管理和水污染防治成了水務(wù)局的職能。當然，排水管理和水污染防治是哪個政府部門的職能是一回事，居民支付的水價中是否應(yīng)該包含以治污為主要目的的排水費是另一回事。筆者要指出的是，供水成本中的原水費已經(jīng)包含了通過治污提高水質(zhì)的成本，而調(diào)高原水費已成為調(diào)高水價的基本因素之一，那為什么還要高比例地征收排水費呢？我以為，作為基本公共服務(wù)的“水”的價格中，不應(yīng)包含排水費。
國家發(fā)改委這次推進水價改革的一個重要意圖，就是推進水價成本的公開化，在諸多資源價格改革中，將水價作為試點進行成本公開。在這個前提下，并考慮到“水”的基本公共服務(wù)性質(zhì)，要明確各方的成本負擔(dān)，如管網(wǎng)投資應(yīng)由政府負擔(dān)，不能轉(zhuǎn)嫁到水價中；又如，行政性收費不能附加在水價中。同時，推行居民用水階梯價格制度，將有助于做到“水”這一基本公共服務(wù)的均等化，即規(guī)定每戶居民按照最低價格用水的數(shù)量，超過部分則不適用這個價格。顯然，最低價格是對低收入者的保護，而這正是基本公共服務(wù)均等化的要求。
（陳憲 作者為上海交通大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、執(zhí)行院長）
